چرا فعالیت های موسسات مالی و اعتباری ضمانت اجرای کیفری مناسب ندارند؟
موسسات مالی و اعتباری واسطه صاحبان سرمایه و منابع مالی و متقاضیان آنها می‌باشند که این مهم از طریق پذیرش و جذب سپرده مشتریان و سرمایه‌گذاری و اعطای تسهیلات در قالب عقود مختلف انجام و به تحصیل سود مبادرت می‌گردد. به واسطه اهمیت و نقش بسزای این موسسات در اقتصاد جامعه، ضروری است که علاوه بر مقررات عام حاکم بر شرکتهای تجاری، با هدف سیاستگذاری و استحکام نظام پولی و بانکی مقررات نظارتی خاص دیگری برای این موسسات وضع گردیده که علاوه بر جنبه مالی و تجاری داری ضمانت اجرای کیفری باشد.
به گزارش «تابناک» فعالیت‌های مجرمانه ارتکابی توسط موسسات مالی و اعتباری ارتباط مستقیمی با منافع عمومی، نظام اقتصادی و حاکمیتی کشور دارد که بعضاً در زمره جرایم اقتصادی و به صورت سازمان یافته ارتکاب یافته و آثار ناگواری برای حاکمیت در پی خواهند داشت.این وضعیت هنگامی تشدید می‌یابد که تشکیل و فعالیت این موسسات بدون اخذ مجوزات لازم از مراجع نظارتی و حاکمیتی بوده یا پس از تشکیل بصورت غیر مجاز ادامه فعالیت نمایند.مبحثی که در اینجا به دنبال تبیین و شفاف‌سازی آن می‌باشیم عبارتند از ارائه راهکار قانونی در باب ضمانت اجرای کیفری پیرامون فعالیت موسسات مالی و اعتباری غیر مجاز. به بیان دیگر به این هدف می‌اندیشیم که سیاست کیفری نظام قضائی ایران در قبال بزه “مداومت در اشتغال غیرمجاز به عملیات بانکی” چیست.چرا که قوانین متعددی در این زمینه وجود دارد اعم از قانون اجازه تاسیس بانک‌های غیر دولتی، قانون عملیات بانکی بدون ربا، قانون تنظیم بازار غیر متشکل پولی، قانون پولی و بانکی کشور، قانون نحوه وصول مطالبات بانک ها، قانون مجازات اخلالگران در نظام اقتصادی کشور، قوانین برنامه توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، قانون بودجه، آئین نامه نحوه تاسیس و اداره موسسات اعتباری غیر دولتی، قانون مبارزه با پولشوئی و… باید بدانیم که با توجه به پذیرش عام مسئولیت کیفری اشخاص حقوقی در نظام قضائی ایران کدام یک از عناوین مجرمانه تعیین شده مطابق با این رفتار یعنی “مداومت در اشتغال غیرمجاز به عملیات بانکی” بوده و در واقع آخرین اراده قانون‌گذار در این خصوص کدام قانون است.
اهمیت این موضوع و نظارت بر شرایط جهت حفظ حقوق جامعه و بیت المال و نیز جلوگیری از تضییع آن تا آنجاست که اخیراً هیئت عمومی دیوان عالی کشور به موجب رای وحدت رویه شماره ۷۹۸ مقرر داشته که کارکنان بانک‌های خصوصی که تحت نظارت بانک مرکزی، به ارائه خدمات گسترده پولی و بانکی به مردم می‌پردازند، از مصادیق مأمورین به خدمات عمومی محسوب و مشمول مجازات مقرر در ماده ۵۹۸ قانون مجازات اسلامی یعنی مسئول تصرف غیرقانونی نسبت به وجوه یا سایر اموال سپرده شده به آنها برحسب وظیفه هستند.
سجاد روستا بازپرس دادسرای عمومی و انقلاب شیراز، مدرس دانشگاه و پژوهشگر حقوق کیفری بر این باور است که با بررسی مرتبط‌ترین قوانین و مقررات لازم الاجرا و غیر قابل اجرای موجود در نظام قضائی ایران که عبارتند از ۱- تبصره ۴ ماده ۱ قانون تنظیم بازار غیر متشکل پولی ۲- ماده ۹۶ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران ۳- ماده ۱۴ قانون پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران ۴- بند الف ماده ۴۲ قانون پولی و بانکی کشور ۵- مواد ۲ و ۶ آئین نامه نحوه تاسیس و اداره موسسات اعتباری غیر دولتی ۶- قانون مجازات اخلالگران در نظام اقتصادی کشور؛ ملاحظه می‌گردد علی رغم تمام حساسیت موجود تاکنون مقرره‌ای منسجم و واحد جهت مقابله با این پدیده ایجاد نگردیده است.
اولین مقرره “تبصره ۴ ماده ۱ قانون تنطیم بازار غیر متشکل پولی مصوب ۲۲/۱۰/۱۳۸۳ ” مسئولیت کیفری موسسین و گردانندگان این موسسات منوط به تشکیل این موسسات قبل از اجرایی شدن این قانون یعنی قبل از سال ۱۳۸۳ بوده و مسئولیت کیفری برای این اشخاص پس از تصویب این قانون تعیین نگردیده است بنابراین مقرره چنانچه آن دسته از اشخاصی که به فعالیت بانکی اشتغال دارند ظرف شش ماه از تاریخ لازم‌الاجراء شدن این قانون موفق به اخذ مجوز فعالیت تحت عنوان موجود یا عنوان مناسب دیگر نشوند یا اقدام ننمایند درصورت شکایت بانک یاد شده از طریق مقامات قضائی صلاحیتدار به مجازات حبس تا شش ماه محکوم خواهند شد.
هر چند این مقرره در خصوص موسسات جدید التاسیس غیر قابل اجراست لیکن دو ایراد اساسی بر آن وارد است اولاً اینکه مجازات معینه با رفتار ارتکابی بلحاظ آثار نامطلوب اقتصادی و اجتماعی آن نامتناسب است دوماً ضرورت طرح شکایت بانک مرکزی جهت تعقیب کیفری مرتکبین است که با توجه به عمومیت بزه منشاء اشکال است.
به نوشته «حامی عدالت» دومین مقرره “ماده ۹۶ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب ۲۵/۱۰/۱۳۸۹” است که بموجب آن ایجاد و ثبت نهادهای پولی و اعتباری از قبیل بانکها، مؤسسات اعتباری، تعاونیهای اعتبار، صندوقهای قرض‌الحسنه و همچنین ثبت تغییرات نهادهای مذکور را فقط با اخذ مجوز از بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران امکانپذیر دانسته و به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران براساس مقررات قانونی، اختیار سلب صلاحیت حرفه‌ای و لغو مجوز و محکومیت متخلفین فعال در حوزه پولی به پرداخت جریمه را داده است و در ادامه به این نکته که ادامه تصدی مدیران مربوطه در حکم دخل و تصرف غیرقانونی در وجوه و اموال عمومی محسوب می‌شود اشاره نموده است.
بنابراین مقرره تنها مجازات تعیین شده برای اشخاص ایجادکننده، ثبت‌کننده و تغییر‌دهنده موسسات عبارتند از سلب صلاحیت حرفه ای، جریمه و در صورت ادامه تصدی پس از ابلاغ حکم سلب صلاحیت، رفتار مرتکب در حکم دخل و تصرف غیر قانونی در وجوه و اموال دولتی و از سوی مراجع قضائی قابل تعقیب خواهد بود.
هر چند این مقرره قانونی توسعه یافته‌تر از سایر مقررات تا زمان تصویب است لیکن نتوانسته به خوبی از تاسیس موسسات غیر مجاز پیشگیری و با موسسین و اداره‌کنندگان برخورد مناسب نماید و با توجه به اینکه تاریخ اجرائی این مقرره محدود به سال‌های ۱۳۹۰ الی ۱۳۹۴ است در حال حاضر غیر قابل اجرا است.
سومین مقرره “ماده ۱۴ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۴/۱۲/۱۳۹۵” است که به نوعی متن توسعه یافته ماده ۹۶ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه است. بموجب بند الف این ماده مقنن بانک مرکزی را مکلف به سلب صلاحیت حرفه‌ای مدیران عامل و اعضای هیئت مدیره متخلف مؤسسات پولی، بانکی و اعتباری و ساماندهی مؤسسات مالی و اعتباری و بانکی‌ها نموده و مجازات متخلف از این شرایط را حسب مورد به یک یا چند مورد از مجازات‌های تعزیری درجه شش ماده ۱۹ قانون مجازات اسلامی مصوب ۱/۲/۱۳۹۲ به جز حبس و شلاق معین نموده است.
در اینجا جهات تعقیب متخلفین بر خلاف تبصره ۴ ماده ۱ قانون تنطیم بازار غیر متشکل پولی محدود به شکایت بانک مرکزی نبوده بلکه با اعلام دادستان عمومی و انقلاب یا دیگر جهات تعقیب مقرر در ماده ۶۴ قانون آئین دادرسی کیفری تعقیب امکان پذیر است امّا نامتناسب بودن مجازات بعنوان یکی از ایرادات کماکان باقی است.
چهارمین مقرره “بند الف ماده ۴۲ قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۵/۴/۱۳۵۱” که به موجب آن اولاً هر گونه عملیات بانکی را بدون رعایت مقرراتی که بانک مرکزی ایران ممنوع دانسته و متخلفین را مستحق جزای نقدی تا معادل پنجاه درصد مبلغ موضوع دانسته است دوماً تأسیس بانک و اشتغال به بانکداری بدون رعایت مقررات این قانون و استفاده از نام بانک در عنوان مؤسسات اعتباری ممنوع است و مجازات مرتکب را حبس تأدیبی تا شش ماه تعیین نموده است و مقرر نموده که به درخواست بانک مرکزی ایران در صورت اقتضاء دادستان می‌تواند موقتاً دستور تعطیل مؤسسه را تا تعیین تکلیف نهایی آن از طرف دادگاه صادر نماید. مطابق تبصره ذیل این ماده مجازات‌های مقرردر این ماده عبارتند از تا ۵۰ درصد مبلغ موضوع تخلف، حبس تادیبی تا شش ماه و تعطیلی موسسه. البته تمام این موارد منوط به شکایت بانک مرکزی و در خصوص تعطیلی موسسه علاوه بر شکایت بانک مرکزی به در خواست بانک و تشخیص موضوع نیازمند است.ملاحظه می‌گردد کماکان همان ایرادات اساسی یعنی لزوم طرح شکایت جهت تعقیب کیفری و نامتناسب بودن مجازات در این مقرره قانونی نیز وجود دارد.
پنجمین مقرره “مواد ۱، ۲، ۶ و ۱۳ آئین نامه نحوه تاسیس و اداره بانکها و موسسات مالی و اعتباری غیر دولتی موضوع تبصره ۲ ماده ۵ مصوب هزار و صد و چهارمین جلسه شورای پول و اعتبار مورخ ۱۲/۸/۱۳۸۸ “که به موجب این موادتأسیس و فعالیت مؤسسه اعتباری صرفاً با رعایت این آیین‌نامه و در چارچوب قانون پولی و بانـکی کشور، قانون عملیات بانکی بدون ربا و سایر قوانین و مقررات مربوط از جمله مصوبات شورای پول و اعتبار امکانپذیر است و تاسیس و فعالیت بانک یا موسسه اعتباری موضوع این آئین نامه فقط در قالب شرکت سهامی عام و شرکت تعاونی سهامی عام امکان پذیر است و در صورتی که بانک یا موسسه اعتباری موضوع این آئین نامه، قوانین و مقررات مربوطه، مفاد اساسنامه و یا دستورات بانک مرکزی را رعایت ننماید مشمول مقررات تنبیهی و انتظامی خواهد گردید.
این مقرره اساساً مسولیت کیفری مستقلی برای این دسته از موسسات و نیز موسسین آن در نظر نگرفته بلکه به قانون پولی و بانکی کشور احاله نموده است.
ششمین و اما آخرین مقرره در این خصوص عبارتند از “ماده ۱ قانون مجازات اخلالگران در نظام اقتصادی کشور مصوب ۱۹/۹/۱۳۶۹” که حاوی دو عنوان مجرمانه به شرح ذیل است:
۱- اخلال در نظام پولی کشور از طریق توزیع عمده ارز یا اسکناس
۲- اخلال در نظام اقتصادی از طریق وصول وجوه کلان به صورت قبول سپرده اشخاص حقیقی یا حقوقی تحت عنوان مضاربه و نظایر آن مشروط به حیف و میل اموال مردم یا اخلال در نظام اقتصادی
با توجه به حساسیت موضوع و آثار مخرب آن مقنن به موجب این قانون مجازات‌های متناسبی در نظر گرفته است که حسب مورد و شرایط حاکم عبارتند از اعدام، حبس، شلاق، انفصال، ضبط اموال و…
***
با توجه به مطالب توصیفی و اینکه هدف از این گفتار ارائه نتیجه‌ای مشخص و کارساز جهت احراز رویکرد نظام قضائی ایران در برخورد با موسسین و گردانندگان موسسات مالی و اعتباری غیر مجاز است باید گفت مقررات قانون تنظیم بازار غیر متشکل پولی در حال حاضر قابل اجرا نخواهد بود و راجع به قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران با توجه به انقضاء مهلت اجرائی آن نیز قابلیت اعمال را نخواهد داشت بنابراین از میان مقررات موجود آنچه از قوانین لازم الاجرا باقی خواهد ماند عبارتند از قانون پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، قانون پولی و بانکی کشور و قانون مجازات اخلالگران در نظام اقتصادی کشور و آئین نامه نحوه تاسیس و اداره موسسات اعتباری غیر دولتی. حال با توجه به احصاء مقررات لازم الاجرا بررسی می‌نمائیم که در خصوص موضوع مطروحه باید به کدام قانون در راستای تعقیب و مجازات مرتکبین این دسته از جرائم استناد نمود.با توجه به اینکه آئین نامه مذکور به قانون پولی و بانکی احاله گردیده است بنابراین در اینجا سه مقرره اجرائی وجود دارد که عبارتند از قانون پولی و بانکی کشور، قانون مجازات اخلال گران در نظام اقتصادی کشور و قانون پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران که بایستی با توجه به اصول تفسیری، قانون صالح احراز گردد.
قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۳۹۴، قانون مجازات اخلال گران در نظام اقتصادی کشور مصوب ۱۳۶۹ و قانون برنامه پنجساله ششم توسعه مصوب ۱۳۹۴ است. با توجه به تقدم تصویب و نص تبصره ۷ ماده ۲ قانون مجازات اخلال گران در نظام اقتصادی کشور و با توجه به نوع نگارش عناوین موجود مرتبط با موضوع در ماده ۱ این قانون چنانچه رفتارهای مجرمانه ارتکابی توسط موسسین و گردانندگان موسسات مالی و اعتباری غیر مجاز با عناوین مجرمانه مذکور در این ماده انطباق داشته باشد تردیدی و وجود ندارد که با استناد به همین قانون و عناوین مجرمانه از لحاظ شکلی و ماهوی بایستی مرتکبین تعقیب، محاکمه و مجازات شوند.
اما در خصوص دو مقرره دیگر یعنی قانون پولی و بانکی کشور و قانون برنامه پنجساله ششم توسعه باید گفت با توجه نوآوری نظر مقنن راجع به این رفتار هر چند که قانون اخیرالذکر جزء قوانین موقت است لیکن تا هنگام اعتبار قانون یعنی تا آخر سال ۱۴۰۰ باید به این قانون یعنی ماده ۱۴ استناد و بر آن اساس مرتکبین تعقیب، محاکمه و مجازات شوند.
بنابراین در خصوص عنوان مجرمانه “مداومت در اشتغال غیرمجاز به عملیات بانکی “و سایر عناوین مجرمانه مرتبط با این موسسات چنانچه رفتار موسسین و گردانندگان موسسات مالی و اعتباری غیر مجاز مشمول ماده ۱ قانون مجازات اخلال گران در نظام اقتصادی کشور باشد به این قانون و در غیر این صورت بایستی به قانون برنامه پنجساله ششم توسعه تا زمان اعتبار در دو بعد شکلی و ماهوی استناد نمود و در خصوص اشخاص حقوقی ضمن لحاظ قوانین مذکور، مقررات عام حاکم بر مسئولیت کیفری این اشخاص مقرر در قانون مجازت اسلامی مصوب ۱/۲/۱۳۹۲ جاری می‌گردد.
در خصوص جلوگیری از فعالیت موسسات غیر مجاز پس از تشکیل پرونده قضائی در دادسرا مستنداً به ماده ۱۱۴ قانون آئین دادرسی کیفری چنانچه حسب قرائن معقول و ادله مثبته ادامه این فعالیت متضمن ارتکاب اعمال مجرمانهای باشد که مخل امنیت جامعه و یا نظم عمومی باشد که در این صورت به دستور بازپرس رسیدگی‌کننده به پرونده با اطلاع دادستان حسب مورد از آن بخش از فعالیت مذکور جلوگیری می‌گردد.
