ساختار بودجهریزی کشور برچه مبنایی اصلاح خواهد شد؟
صبح امروز از برنامه اصلاحات ساختاری بودجه با ۵ محور تقویت نهادی بودجه،هزینه کرد کارا،درآمدزایی پایدار و ثبات سازی اقتصادی کلان در سازمان برنامه و بودجه کشور رونمایی شد.
به گزارش مهر، در آذر ماه سال ۱۳۹۷ مقام معظم رهبری مقرر فرمودند نقشه راه و برنامه کلی اصلاح ساختار بودجه عمومی و کاهش کسری بودجه با افق دو ساله (۹۹-۱۳۹۸) تدوین و به تصویب شورای عالی هماهنگی اقتصادی رسانده شود و بودجه سال ۱۳۹۸ نیز در چارچوب این برنامه تنظیم شود. همچنین تاکید فرمودند بر اساس آنچه در سیاست‌های کلی و برنامه‌های مصوب ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی در خصوص اصلاح ساختار بودجه عمومی و قطع وابستگی بودجه به نفت تصویب و ابلاغ شده لازم است اجرایی و در بودجه سال ۱۳۹۸ گنجانده شود.
در همین راستا صبح امروز از برنامه اصلاحات ساختاری بودجه در سازمان برنامه و بودجه کشور رونمایی شد که متن این برنامه به شرح زیر است.
با شدت گرفتن تحریم‌های ظالمانه بین المللی و بروز پیامدهای آن در شرایط اقتصادی کشور، سه متغیر اصلی بودجه، ذخایر ارزی و نقدینگی به عنوان نقاط آسیب پذیر اقتصاد بیش از پیش مورد توجه دولت قرار گرفتند و برنامه مقابله فعالانه با تحریم‌ها برای ممانعت از تشدید پیامدهای تحریم در داخل کشور تدوین شد. منطبق با این نگاه، سازمان برنامه و بودجه در تلاش برای افزایش انضباط بودجه برنامه‌های کاهش هزینه‌های غیر ضرور را از ابتدای سال ۱۳۹۷ مدنظر قرار داد.
با این حال، شرایط تحریمی از یک طرف، درآمدهای ارزی کشور را با کاهش و عدم قطعیت مواجه می‌کند. از طرف دیگر افزایش هزینه‌ها ناشی از افزایش نرخ ارز، تورم و برنامه‌های حمایتی دولت از معیشت، تولید و اشتغال می‌توانست منجر به این امر گردد که اجرای بودجه در ساختار پیشین و مواجهه منفعلانه امکان مقابله با چالش‌های موجود را محدود کند و کسری بودجه محتمل منجر به دست اندازی به شبکه بانکی شود. پدیده‌ای که نتیجه آن تشدید تورم می‌بود.
علاوه بر موضوع تحریم‌ها، بررسی شاخص‌های کلیدی اقتصادی و اجتماعی نشان می‌دهد معضلات انباشته ناشی از آسیب‌های تاریخی اقتصاد ایران (مانند انباشت بدهی‌های دولت، کسری صندوق‌های بازنشستگی، ناترازی نظام بانکی) برخی از شاخص‌ها در شرایط نامناسب قرار گرفته‌اند. در نتیجه برای حفظ ثبات اقتصادی و صیانت از معیشت مردم، اشتغال و تولید لازم است اصلاحاتی در ساختار اقتصادی کشور انجام گیرد تا از بروز بحران‌های اقتصادی و ایجاد اختلال جدی در اداره کشور ممانعت شود.
بر این اساس، لازم است اصلاحات ساختاری اساسی در نظام بودجه ریزی کشور با این رویکرد محقق شود که با مدیریت منابع و مصارف بودجه خطرات ناشی از تشدید تحریم‌ها را از مسیر کسری بودجه مهار کند و فضای سیاست گذاری مالی را گسترش دهد و نیز زمینه را برای مقابله با معضلات اساسی اقتصاد کشور فراهم نماید.
در راستای تحقق دستور مقام معظم رهبری، اجرای بندهای اقتصاد مقاومتی و نیز اجرای وظیفه ذاتی دولت مبنی بر برنامه ریزی و اجرای اصلاحات اقتصادی در کشور، سازمان برنامه و بودجه، چارچوب کلی طرح اصطلاحات سیاستی و ساختاری بودجه عمومی را تهیه نموده است، این برنامه تحقق اهداف زیر را در بازه میان مدت ۵ ساله در نظر دارد:
۱) تأمین منابع مطمئن برای اداره کشور و کارا نمودن دولت
۲) حمایت از تولید و اشتغال و ایجاد ثبات در اقتصاد کلان
۳) ارتقای عدالت و بهبود معیشت عمومی
سازمان برنامه و بودجه چارچوب مفهومی طرح اصلاحات ساختاری بودجه را تهیه کرده است. این طرح بر مبنای چهار رکن تقویت نهادی بودجه، هزینه کرد کارا، درآمدزایی پایدار و ثبات سازی اقتصاد کلان و توسعه پایدار طراحی شده است. در ادامه رئوس از هر یک از محورها و بسته‌های اجرایی ذیل آنها ذکر شده است.
۱-۱ محور اول: تقویت نهادی بودجه
در اصلاحات بودجه‌ای، اصلی ترین محور تقویت نهادی بودجه است. در این بخش لازم است زیر ساخت‌های نظام بودجهریزی در مراحل سه گانه تنظیم، اجرا و نظارت ارتقا یافته و روابط نهادی ذی نفعان حول بودجه به نحوی اصلاح شود که توزیع منابع مالی میان بخش‌ها و مأموریت‌های مختلف شکل کاراتری به خود بگیرد. در نتیجه می‌توان امیدوار بود اصلاحات این محور موجب شود، دولت ابزارهای کافی جهت طراحی، پیاده سازی و ارزیابی سیاست مالی را به دست آورد و بتواند نقش فعال‌تری در زمینه سیاست گذاری مالی ایفا کند. تقویت نهادی بودجه دارای چهار بسته سیاستی اصلی است:
۱- بسته افزایش انضباط و اصلاح ساختار بودجه: در این بسته زیر ساخت‌های نظام تنظیم و اجرای بودجه از طریق برنامه‌های زیر ارتقا می‌یابد:
۱-۱- برنامه اصلاح رویه‌ها و نظام تأمین، تخصیص، ایجاد و ایفای تعهدات و پرداخت.
۲-۱- برنامه گسترش چارچوب میان مدت بودجه ریزی
۳-۱- برنامه اجرای بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد
۴-۱- برنامه اولویت بندی هزینه‌ها
۵-۱- برنامه تدوین برنامه‌ها و تنظیم بودجه‌ها بر اساس مطالعات آمایش
۲- بسته ایجاد جامعیت بودجه و شفافیت جریان وجوه عمومی: در این بسته تلاش می‌شود با گسترش عملکردی و نهادی پایش ونظارت بر عملیات مالی دولت بستر حکمرانی مبتنی بر اطلاعات فراهم شود:
۱-۲- برنامه ساماندهی و اصلاح عملیات فرابودجه ای دولت
۲-۲- برنامه بسط پایش و گزارش گری مالی دولت به نهادهای عمومی غیر دولتی
۳-۲- برنامه افزایش شفافیت جریان وجوه و هزینه‌ها در دولت و نهادهای عمومی
۳- بسته اصلاح روابط نهادی بودجه با ذی نفعان: در این بسته تلاش می‌شود روابط میان دولت و مجلس در تنظیم، تدوین و نظارت بر بودجه و روابط میان سازمان برنامه و بودجه و خزانه داری در اجرای بودجه به گونه‌ای باز طراحی شود که دولت در اجرا و پیاده سازی سیاست مالی توانمند شود. همچنین در این بخش، قواعد و رویه‌های ارتباط مالی میان دولت، نظام بانکی و صندوق‌های بازنشستگی به عنوان دو نهاد مالی با بیشترین اثرگذاری و اثرپذیری از سیاست‌های مالی دولت، به گونه‌ای باز طراحی شود که سیاست بودجه‌ای دولت موجب بروز اختلال در عملکرد این نهادها نشود. همچنین با توجه به محدودیت‌های به وجود آمده در منابع مالی در دسترس دولت در نتیجه محدودیت درآمدهای نفتی و عدم
کفایت منابع در دسترس دولت برای توسعه زیرساخت‌های با اهمیت، در این بخش تلاش می‌شود سرمایه گذاری‌های تمام ارکان بخش عمومی (شامل دولت، نهادهای عمومی غیردولتی، شهرداری‌ها و نهادهای نظامی) به گونه‌ای مدیریت و هم راستا شود که انباشت سرمایه مورد نیاز در هر سال با تقسیم کار نهادی-منطقه‌ای مناسب در راستای توسعه پایدار کشور حاصل شود:
۱.۳ برنامه اصلاح فرایند تصویب برنامه‌ها و لوایح بودجه دولت
۲.۳ برنامه ساماندهی رابطه سازمان برنامه و بودجه و خزانه داری کل
۳.۳ برنامه اصلاح رابطه دولت با نهادهای مالی عمومی و بخش خصوصی
۱۳۳. اصلاح رابطه دولت و نظام بانکی (بانک مرکزی و شبکه بانکی)
۲۳۳. اصلاح رابطه دولت با صندوق‌های بازنشستگی و تامین اجتماعی
۳۳۳. سازماندهی و هم سو سازی سرمایه گذاری دولت و نهادهای عمومی غیردولتی در جهت تحقق برنامه‌ها
۲-۱ محور دوم: هزینه کرد کارا
دولت برای تحقق اهداف مندرج در اسناد بالادستی مانند برنامه ششم توسعه با تنگنای بودجه‌ای زیادی مواجه است. از یک طرف، درآمدهای نفتی کشور کاهش یافته و از طرف دیگر پویایی‌های تحمیل شده به بودجه، ناشی از جبران دستمزدها و چالش بزرگ صندوق‌های بازنشستگی رشد هزینه‌های جاری را زیاد کرده است. در نتیجه حدود دو سوم اعتبارات هزینه‌ای مندرج در قانون بودجه صرف پرداخت دستمزد و تعهدات بیمه‌ای می‌شود و بیش از ۸۰ درصد اعتبارات هزینه‌ای اجتناب ناپذیر است. هزینه تأمین مالی طرح تحول سلامت و خرید تضمینی گندم و موارد مشابه نیز از دیگر طرح‌های پرهزینه برای بودجه دولت بوده‌اند. محور اصلاحات هزینه‌ای سه بسته سیاسی اصلی دارد:
۱. بسته اصلاح رویه‌ها، کاهش فرآیندها و چابک سازی دولت: اصلاح ناکارایی‌های نظام اداری و کاهش هزینه‌های بسیار بالای دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی از طریق برنامه‌های زیر:
۱.۱ برنامه ارتقای بهره وری، اصلاح رویه‌ها و کاهش فرآیندها در دستگاه‌های اجرایی
۲.۱ برنامه چابک سازی دولت و نهادهای عمومی و ساماندهی سازمان‌های موازی فعال در دولت
۳.۱ برنامه اصلاح ساختار شرکت‌های دولتی
۲. بسته اصلاح نظام یارانه‌ای: ضریب اصابت حجم عظیمی از یارانه‌های بودجه‌ای، فرابودجه ای و پنهانی که دولت برای حمایت از معیشت و تولید در نظر گرفته، پایین و بهره مندی از اقشار جامعه از این یارانه عادلانه نمی‌باشد. لازم است بازنگری جدی در مورد نحوه توزیع یارانه‌ها بین بخش‌های مصرفی و تولیدی، و همچنین درباره شیوع توزیع منابع بین نسل‌های مختلف صورت گیرد. برنامه‌های زیر در این بسته سیاسی پیشنهاد شده‌اند:
۱. برنامه ساماندهی و هدفمندسازی یارانه‌های بودجه‌ای، فرابودجه ای و پنهان از طریق:
۱.۲ اصلاح نظام یارانه حامل‌های انرژی
۲.۲ اصلاح نظام تخصیص و توزیع یارانه کالاهای اساسی
۳.۲ اصلاح نظام یارانه طرح تحول سلامت
۴.۲ اصلاح و هدفمندسازی نظام یارانه تسهیلات و یارانه تولید و تقویت کنترل‌های نظارتی بر آنها
۲. برنامه ارتقای نظام تأمین اجتماعی و حمایت از اقشار آسیب پذیر و اصلاح فرایندهای شناسایی مشمولین.
۳. بسته اهرم کردن منابع دولت: افزایش کارایی و اثرگذاری مخارج دولت از طریق اهرم کردن منابع بودجه از طریق اجرای:
۱.۳ برنامه جلب مشارکت بخش خصوصی در ارائه خدمات،
۲.۳ برنامه توسعه مشارکت عمومی و خصوصی
۳.۳ برنامه تأسیس بانک توسعه‌ای
۳-۱ محور سوم: درآمدزایی پایدار
تأمین درآمد مطمئن و پایدار برای بودجه، توانمندی برای مواجهه موفق با تکانه‌های بیرونی، کاهش وابستگی بودجه دولت به درآمدهای نفتی از جمله عواملی خواهد بود که ریشه سلطه مالی و تورم مزمن را می‌خشکاند. محور اصلاحات درآمدزایی پایدار دو بسته سیاستی اصلی دارد:
۱. بسته تقویت نقش مالیات در بودجه شامل:
۱.۱ افزایش پایه و پوشش مالیاتی (بدون ایجاد اخلال در فضای کسب و کار و فشار به اقشار آسیب پذیر)،
۲.۱ ساماندهی معافیت‌های مالیاتی و گمرکی
۲. بسته واگذاری و مولدسازی دارایی‌های دولت: حجم بالای اموال و دارایی‌های مالی دولت، ظرفیت ایجاد جریان درآمدی قابل توجهی دارد که لازم است با رفع موانع حقوقی، نهادی و زیرساختی موجود، موانع این موضوع برچیده شده و اجرای آن عملیاتی شود. این بسته مشتمل بر برنامه‌هایی برای مولدسازی اموال، دارایی‌ها و سپرده‌های دولتی است.
۴-۱ محور چهارم: ثبات سازی اقتصاد کلان
بودجه لازم است اولاً خود در برابر شوک‌های بیرونی ثبات داشته باشد و ثانیاً بتواند نقش ثبات سازی در قبال تکانه‌های بیرونی و درونی را برای اقتصاد کشور ایفا کند. جهت تحقق این اهداف، بسته‌های ذیل در این محور اصلاحی قابل تعریف هستند:
۱- بسته ثبات سازی در برابر شوک‌های نفتی: اصلاح رابطه درآمدهای نفتی با صندوق توسعه و دولت
۱-۱ برنامه اصلاح قاعده تسهیم درآمدهای نفتی
۲-۱ برنامه اصلاح اساسنامه صندوق توسعه
۲- بسته ثبات سازی در مقابل نوسانات درآمدی بودجه
۱-۲ برنامه تقویت کارکرد حساب واحد خزانه و استفاده از اوراق درون سالی
۲-۲ برنامه توسعه بازار اوراق بدهی دولت و عملیات بازار باز بانک مرکزی
۳- بسته ساماندهی بدهی دولت
۱-۳ برنامه ساماندهی بدهی‌های انباشته دولت
۳.۲. برنامه تدوین قواعد حاکم بر تعیین و انتظام بخشی بدهی‌های دولت
۴. بسته تقویت نقش ثبات ساز بودجه با حمایت از تولید و اشتغال
۴.۱. برنامه تأمین سرمایه در گردش
۴.۲. برنامه تثبیت اشتغال
در انتها لازم به ذکر است که دو پارادایم اصلی بر طرح حاضر اصطلاحات ساختاری بودجه حاکم است: ۱) اتخاذ قاعده مالی و ۲) افزایش شفافیت و پاسخگویی دولت به مردم
قاعده مالی در واقع نقشه راه و معیار سنجش موفقیت برنامه اصلاحات ساختاری است. به منظور باورپذیر و معتبر کردن این قواعد لازم است تعهد کافی نسبت به اجرای آن در طول دوران اجرای برنامه اصلاحی وجود داشته باشد. از همین رو باید در زمان تعیین این قاعده میان مجریان برنامه اجماع کافی به وجود آید. پس از تعیین، قاعده مالی مبنای اصلی تعیین سقف هزینه‌ها و تعهدات دولت خواهد بود که در کنار یک برنامه اقتصاد کلان جامع، متضمن حفظ ثبات اقتصاد کلان می‌شوند.
شفافیت حداکثری و پاسخگویی دولت به مردم، پارادایم ضروری دیگر حاکم بر طرح اصلاحات ساختاری بودجه است. به منظور همراه کردن مردم با اجرای برنامه اصلاحی باید قواعد مشخصی برای تقویت پاسخگویی دولت به مردم تعیین شود.
بر این اساس لازم است که پس از تصویب چارچوب حاضر، نقشه راه طرح اصلاحات ساختاری بودجه تدوین و این برنامه‌ها با اولویت‌های مشخص و سازگار با قاعده مالی و وضعیت اقتصاد کلان به اجرا درآیند. امید می‌رود که با یاری خداوند، تدبیر و همت دولت و همکاری تمام ارکان کشور، این اصلاحات محقق گردند و کشور تهدید تحریم‌ها را به فرصت اصلاحات اقتصادی تبدیل کند.
