قانون پیر نیم قرن پیش احتیاج به اصلاح دارد یا آیین نامه؟

سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، آیین نامه‌ای با نام «آیین‌نامه قانون دفاتر اسناد رسمی و کانون سردفتران و دفتریاران مصوب ۱۳۵۴ با اصلاحات و الحاقات بعدی» پیشنهاد نموده که در معاونت حقوقی قوة قضائیه در حال بررسی است.

کد خبر: ۹۹۵۴۷۹

تاریخ: ۱۹ مرداد ۱۳۹۹ - ۱۰:۵۳

ذکر این نکته اساسی لازم می‌نماید که قانون دفاتر اسناد رسمی و کانون سردفتران، مشتمل بر ۷۶ ماده و ۱۵ تبصره در اردیبهشت ماه سال ۱۳۵۴ به تصویب مجلس شورای وقت رسیده و آیین‌نامه آن نیز بنا بر تکلیف مقرر در ماده ۷۵ همان قانون توسط وزارت دادگستری تهیه و تصویب شده است؛ لذا فرآیند قانونگذاری در این حوزه خاتمه یافته است.

به گزارش «تابناک»؛ پس از آنکه قوه قضاییه تصمیم به بازنگری در آیین نامه‌های مرتبط با حوزه فعالیت‌های حقوقی از جمله وکالت گرفت، حال این دستگاه به دنبال اصلاح آیین نامه قانون دفاتر اسناد رسمی است و قصد دارد با کسب نظر از صاحب نظران حوزه حقوق ثبتی نسبت به اصلاح این آیین نامه اقدام کند.

در همین ارتباط، صاحب نظران حقوق ثبتی تاکنون نظریات مختلفی در نقد و تشریح آیین نامه پیشنهادی مطرح کرده اند که زوایای مختلفی از این متن پیشنهادی را مورد توجه قرار داده اند.

دکتر علیرضا ایمانی پیرآغاج، پژوهشگر حقوق ثبتی، با بیان اینکه توجه به دو گزاره حقیقی و شاید تکراری که «حقوق آیینه تمام نمای نیاز‌های جامعه می‌باشد» و «حقوق با زندگی تحوّل می‌یابد و تغییر شرایط اجتماعی، اقتصادی و سیاسی در ارزش و اعتبار کلی‌ترین اصول نیز ایجاد تردید می‌نماید» این پرسش اساسی را مطرح می‌کند که آیا اصول، قواعد و مطلق شیوه‌های موجود در قانون دفاتر اسناد رسمی می‌تواند پاسخگوی ضرورت‌ها و نیاز‌های حقوقی جامعه فعلی ما باشد؟

وی در ادامه اظهار می‌دارد: پاسخ به این پرسش اساسی است و بر کسی پوشیده نیست که حقوق و قواعد حاکم بر آن، عمدتاً تحت تأثیر دو عامل مهم ایجاد می‌شوند، رشد می‌کنند و به تکامل می‌رسند و زمانی که جامعه به آن‌ها نیاز نداشته باشد، به کناری می‎‌روند و جای را برای بیان و ایجاد قواعدی جدید باز می‌نمایند. این دو عامل یکی «مقتضیات زمان» و دیگری «پیشرفت فکر و اندیشه بشری» است.

توسعه و گسترش ثبت الکترونیکی اسناد و تغییر ساختار ثبت اسناد، رونق تجارت الکترونیک و ضرورت وجود و صدور سند رسمی الکترونیک به جهت ظهور فعالیت‌های تجاری در اشکال جدید، نیازمند طرح و ارائه نظریه‌های جدید در حوزة حقوق ثبت، ثبت اسناد و دفاتر اسناد رسمی است تا پاسخگوی نیاز‌های امروزین جامعه باشد، به ‌گونه‌ای که غبار کهنگی را از قواعد و مقررات بزداید و دوباره آیینه ثبت اسناد و دفاتر اسناد رسمی را جلای بزند.

شاید درک همین ضرورت‌هاست که موجب شده، قانونگذار در فکر اصلاح قانون دفاتر اسناد رسمی باشد! به همین جهت پیش‌نویس قانون جدید دفاتر اسناد رسمی مدت‌هاست که تقدیم مجلس شورای اسلامی و در کمیسیون حقوق و قضایی مجلس اعلام وصول شده است.

صرفنظر از آنکه آیا اقدام سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مبنی بر تهیه آیین‌نامه قانون دفاتر اسناد رسمی، اقدامی قانونی و منطبق بر موازین حقوقی است یا خیر ـ که در جای خود به آن پاسخ خواهیم گفت ـ اعتقاد بر آن است که قانون و قواعد حقوقی یک بنیاد اجتماعی طراحی شده برای حصول اهداف اجتماعی معین است و اصولاً اعتقاد به یک باور و نیاز جدید در نظام حقوقی، می‌تواند نتیجه نهایی‌اش وضع قانون و قواعد جدید باشد.

پرسش اساسی مطرح این است که آیا اقدام سازمان ثبت مبنی بر وضع آیین‌نامه بر قانون دفاتر اسناد رسمی مصوب ۱۳۵۴ مبتنی بر درک نیاز‌های جدید جامعه امروزین است؟

اگر پاسخ این پرسش مثبت است، پس چرا بر قانونی که حدود نیم قرن از تصویب آن گذشته و گرد پیری بر پیشانی اش نشسته است، مبادرت به وضع آیین‌نامه می‌نمایند؟! مگر نه آن است که قانون جدید دفاتر اسناد رسمی در مجلس شورای اسلامی مطرح و ممکن است هر آن با اصلاحاتی مورد تصویب قرار گیرد؟!

نظر به اینکه آن قانون نیز قطعاً و یقیناً نیاز به وضع آیین‌نامه دارد، شاید بهتر آن باشد که سازمان ثبت اسناد و املاک کشور ضرورت‌ها و نیاز‌هایی که موجب دغدغه‌مندی آن سازمان شده است را در اصلاح قانون دفاتر ملحوظ نظر قرار دهد تا اینکه بر یک ساختار قدیمی مجدداً مبادرت به وضع آیین‌نامه نماید؛ آیین‌نامه‌ای که علاوه بر مغایرت با قانون اساسی و قوانین عادی با الگوی تبیین شده ریاست محترم قوه قضائیه مبنی بر حاکمیت قانون و مبارزه با فساد نیز مغایرت اساسی دارد.

وی در ادامه تصریح می‌کند، ریاست قوه قضائیه در نهم مرداد ماه ۱۳۹۹ با حضور در جلسه هیات عمومی دیوان عدالت اداری اشاره نمودند که شاخص عدالت، عمل به قانون و اجرای عدالت و جلوگیری از فساد است. ایشان شاخص موفقیت یک مدیر را عمل دقیق به قوانین و مقررات و برنتابیدن کوچک‌ترین تخلف و تخطی از قانون می‌دانند و مدیر موفق را کسی می‌دانند که فساد و تخلف را ضد ارزش می‌داند.

ایشان در بخشی دیگر از سخنان خویش با تأکید بر لزوم تعامل دیوان عدالت با مدیران اجرایی تاکید نمودند: اگر تصمیمی یا آیین‌نامه‌ای بر خلاف قانون و تضییع کننده حقوق عامه بود، باید از سوی دیوان نقض شود. حال با وجود حضور وی بر رأس هرم قوه قضائیه که تأکید و اصرار بر حاکمیت قانون و مبارزه با فساد دارند، می‌توان گفت اصولاً تهیه و تصویب آیین‌نامه‌ای بر خلاف مقررات و قوانین و اصول حاکم بر حقوق بعید و بلکه غیرممکن به نظر می‌رسد.

در صورت عدم حاکمیت قانون، مبارزه با فساد اصولاً امکان پذیر نیست. به عبارت دیگر در هر کجا که حکومت قانون دچار تزلزل گردد، بحث اعمال سلیقه، عدم شفافیت، پنهان‌کاری، غلبة اندیشه‌های مصلحت‌گرایانه، تعرض به حقوق اشخاص و حقوق عامه و در نهایت فساد چهره‌گشایی خواهد نمود؛ بنابراین در میان راه‌های مقابله با فساد، شاید بتوان اصل حاکمیت قانون و نظارت بر حسن اجرای آن را عامل مؤثری در جلوگیری از فساد دانست. حاکمیت قانون موجب شفافیت در حوزة حکومت آن قانون می‌گردد و بر کسی پوشیده نیست که شفافیت در تعارض جدی با هرگونه فساد است.

این پژوهشگر حقوق ثبتی با این مقدمه و بیان اینکه تهیه آیین‌نامه بر ساختار قانون دفاتر اسناد رسمی -که بیش از نیم قرن از عمر آن گذشته است- بر خلاف سیره عقلا و سنت جاریه تهیه و وضع آیین‌نامه است و با وجود مطرح بودن طرح اصلاح قانون دفاتر استاد رسمی عملی لغو می‌نماید، به جهت تبیین هرچه بیشتر موضوع و مغایرت این عمل با قوانین مطالبی را بیان داشت.

۱- اصل یکصد و پنجاه و ششم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران پس از آنکه قوه قضائیه را قوه‌ای مستقل که پشتیبان حقوق فردی و اجتماعی و مسئول تحقق بخشیدن به عدالت دانسته است، در بند سه، یکی از وظایف قوه قضائیه را «نظارت بر حسن اجرای قوانین» بیان نموده است.

وظایف مصرح در اصل ۱۵۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران وظایفی عام و فراگیری است که می‌بایست توسط تمامی سازمان ها، نهاد‌ها و دوایر تابعة قوه قضائیه انجام و تحقق آن میسر گردد.

نظارت بر حسن اجرای قوانین مجموع اقدامات و عملیاتی است که موجب محقق گردیدن هرچه بیشتر حاکمیتِ قاطعِ قانون گردد تا از اعمال سلیقه و غلبة اندیشه‌های منفعت‌طلبانه جلوگیری نماید تا بدین وسیله به جهت سوء‌برداشت از قوانین یا خلط اغراض شخصی و یا برداشت قشری از قوانین و مصوبات راه برای تفاسیر دلبخواهانه از قوانین و مقررات کاهش یابد و جامعه در مسیر هرچه بیشتر عدالت قرار گیرد.

وظیفة مصرح در بند ۳ اصل ۱۵۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران از آن چنان اهمیتی برخوردار است که قانونگذار در اصل ۱۷۰ قانون اساسی مقرر نموده است: «قضات‏ دادگاه‌ها مکلفند از اجرای‏ تصویب‏‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های‏ دولتی‏ که‏ مخالف‏ با قوانین‏ و مقررات‏ اسلامی‏ یا خارج‏ از حدود اختیارات‏ قوه‏ مجریه‏ است‏ خودداری‏ کنند و هر کس‏ می‌تواند ابطال‏ این‌گونه‏ مقررات‏ را از دیوان‏ عدالت‏ اداری‏ تقاضا کند.»

از منطوق و مفهوم کلام قانونگذار در اصل ۱۷۰ قانون اساسی دو نکته اساسی قابل استنباط است: اول اینکه نظارت بر حسن اجرای قوانین از چنان اهمیتی برخوردار است که به قضات تکلیف شده است از اجرای مصوبات و آیین‌نامه‌های اجرایی مخالف قوانین و خارج از صلاحیت قوه مجریه جلوگیری نماید و در ثانی عبارت «آیین‌نامه خارج از حدود اختیارات قوه مجریه» در قسمت اخیر اصل مذکور دلالت بر این امر دارد که اصولاً تهیه آیین‌نامه اجرایی در صلاحیت قوه مجریه می‌باشد.

۲- به موجب اصل ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران «علاوه‏ بر مواردی‏ که‏ هیأت‏ وزیران‏ یا وزیری‏ مأمور تدوین‏ آیین‌نامه‌های‏ اجرایی‏ قوانین‏ می‌شود، هیأت‏ وزیران‏ حق‏ دارد برای ‏انجام‏ وظایف‏ اداری‏ و تأمین‏ اجرای ‏قوانین‏ و تنظیم‏ سازمانهای‏ اداری‏ به‏ وضع تصویب‏‌نامه‏ و آیین‌نامه‏ بپردازد. هر یک‏ از وزیران‏ نیز در حدود وظایف‏ خویش‏ و مصوبات‏ هیأت‏ وزیران‏ حق‏ وضع آیین‌نامه‏ و صدور بخشنامه‏ را دارد ولی‏ مفاداین‏ مقررات‏ نباید با متن‏ و روح‏ قوانین‏ مخالف‏ باشد. دولت‏ می‌تواند تصویب‏ برخی‏ از امور مربوط به‏ وظایف‏ خود را به‏ کمیسیون های‏ مشتکل‏ از چند وزیر واگذارنماید...»

مطابق این اصل وضع آیین‌نامه از وظایف ذاتی هیأت وزیران یا یکی از وزرا و یا کمیسیونی متشکل از چند وزیر می‌باشد؛ آن هم به شرط آنکه آن مقرره با متن‏ و روح‏ قوانین‏ مخالف‏ نباشد. حال سوال اساسی آن است، آیا قوه قضائیه که بر اساس اصل تفکیک قوا اصولاً فاقد چنین صلاحیتی است، اختیار وضع آیین‌نامه را دارد؟

۳- شاید اظهار گردد که قانونگذار در بند دوم اصل ۱۵۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران یکی از وظایف رئیس قوه قضائیه را «تهیه‏ لوایح‏ قضایی‏ متناسب‏ با جمهوری‏ اسلامی» بیان داشته است. صرف نظر از تفاوت مبنایی فی‌ما‌بین لوایح قضایی و آیین‌نامه اجرایی، ذکر این نکته ضروری می‌نماید که مطابق ماده ۳ قانون وظایف و اختیارات رئیس قوه قضائیه مصوب ۱۳۷۸ «دولت موظف است لوایح قضائی را که توسط رئیس قوه قضائیه تهیه و تحویل دولت می‌شود، حداکثر ظرف مدت سه ماه تقدیم مجلس‌شورای اسلامی نماید.» یعنی در خصوص لوایح قضایی نیز اصل تفکیک قوا رعایت شده و این دسته از لوایح نیز از طریق دولت به مجلس شورای اسلامی تقدیم می‌گردد.

فرض کنیم هر یک از نهاد‌های زیر مجموعه قوه قضائیه ـ که یکی دیگر از وظایف آن‌ها بر طبق اصل ۱۵۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی «احیای حقوق عامه و گسترش عدل و آزادی‌های مشروع می‌باشد» ـ بدون توجه به وظایف ذاتی و البته متعالی خویش و بر خلاف اصول حاکم بر قانون اساسی، با اقدامات قراقانونی، با تصویب دستورالعمل و بخش‌‎نامه و آیین‌نامه‌های بعضاً خلاف قانون اقدام به سلب بخشی از حقوق و یا صدمه زدن به حقوق اشخاص را فراهم آورد، در چنین جامعه‌ای اصولاً امنیت اقتصادی، شغلی، حرفه‌ای و اجتماعی اشخاص دچار مخاطره می‌گردد و شاید بتوان گفت انگیز‌ه‌های شرافتمندانه برای رعایت قوانین توسط اعضای آن جامعه نیز ممکن است از دست برود.

وی در پایان خاطرنشان می‌نماید پیشنهاد اصلاح آیین‌نامه قانون دفاتر اسناد رسمی توسط سازمان ثبت اسناد و املاک کشور علاوه بر اشکالات برشمرده با غالب خودِ مواد قانون دفاتر اسناد رسمی مصوب ۱۳۵۴ و سایر قوانین عادی از جمله قانون مدنی، قانون امور حسبی و قانون روابط موجر و مستأجر نیز مغایرت دارد. همچنین در آیین‌نامه پیشنهادی موادی وجود دارد که اصولاً شأن آیین‌نامه‌ای ندارند.