دشواری‌های مبارزه با یک تعارض

احمد میدری*

کد خبر: ۹۸۷۴۹۷

تاریخ: ۱۰ تير ۱۳۹۹ - ۱۰:۲۴

یکی از ریشه‌های فقر، نابرابری و ناکارآمدی وجود تعارض منافع در کشور است. گروه یا سازمانی که بتواند منافع خود را بر دیگران تحمیل کند، سهم خود را از اقتصاد افزایش و سهم دیگران را کاهش می‌دهد. وظیفه سیاستگذار و حتی پژوهشگران علوم‌اجتماعی یافتن راه‌هایی برای هماهنگ‌سازی منافع گروه‌ها و سازمان‌هاست. در هر جامعه‌ای با انواع منازعه بر سر منافع روبه‌رو هستیم:

تعارض منافع ملی با منافع سایر کشورها؛
تعارض منافع اقشار با یکدیگر مانند کارگران با کارفرمایان؛
تعارض منافع بخش‌های اقتصادی مانند بخش مالی با بخش صنعتی؛
تعارض منافع مناطق مانند کلانشهر‌ها با سایر شهر‌ها و روستا؛
تعارض منافع اقوام با یکدیگر و با دولت مرکزی؛
تعارض منافع بین نسلی، مانند بیمه‌پردازان با بازنشستگان یا تعارض نسل کنونی با آینده در برداشت از منابع طبیعی و تخریب محیط زیست؛
تعارض منافع سازمانی مانند تعارض منافع شهرداری با سایر دستگاه‌های اجرایی.

در میان مکاتب اقتصادی، اقتصاددانان نهادگرا حل مساله تعارض منافع را مساله اصلی سیاستگذاری اقتصادی و علم اقتصاد می‌دانند. «جان کامونز» از ابتدای دهه ۱۹۳۰ مساله علم اقتصاد را شیوه حل تعارض منافع بیان کرد. او و سایر نهادگرایان بر این اعتقادند که تنها در بخش کوچکی از مبادلات اقتصادی دست نامریی می‌تواند منافع متعارض را هماهنگ کند و اگر از آن حالات خاص بگذریم، کیفیت دولت تعیین خواهد کرد که دولت در یک جامعه تا چه اندازه می‌تواند نزاع بر سر منافع را به هماهنگی تبدیل کند. گروه‌ها برای کسب سهم بیشتر با یکدیگر رقابتی ناسالم و مخرب خواهند داشت، مگر اینکه دولت و نهاد‌های مدنی بتوانند این رقابت را به رقابتی سالم تبدیل کنند.

هماهنگ‌سازی منافع از یک سو به قدرت هر یک از گروه‌ها و سازمان‌ها و از سوی دیگر، به ظرفیت‌های اجرایی دولت بستگی دارد. دولتمردان در حل این منازعه، قدرت مطلق ندارند و احتمال دارد به رغم تمایل و اراده آن‌ها برای حل تعارض منافع مجبور شوند که به مصادره منافع بخش بزرگی از جامعه به نفع گروهی کوچک تن دهند و در واقع چشمان خود را بر چپاول منافع عمومی ببندند.

مقابله با تعارض منافع نیازمند حمایت گروهی از مردم است که در حال حاضر از پیامد‌های منفی تعارض منافع متضرر می‌شوند؛ مانند جوانان جویای موقعیت شغلی که از اشتغال همزمان کارمندان دولت در دو بخش دولتی و خصوصی آسیب می‌بینند و فرصت اشتغال خود را از دست رفته می‌بینند. متاسفانه این گروه، برخلاف برندگان و حافظان وضعیت موجود بسیار پراکنده و کم‌قدرت هستند. بدون حمایت اجتماعی حل تعارض منافع بعید است. رسانه‌ها، نهاد‌های مدنی و نمایندگان مجلس باید به‌طور جدی در مبارزه با تعارض منافع فعال شوند تا بتوان در مقابله با اشتغال همزمان و سایر موقعیت‌های تعارض منافع پیروز شد.

تا آنجا که می‌دانیم موضوع تعارض منافع اولین بار در بخش سلامت کشور و در قانون برنامه پنجم توسعه (۱۳۹۴-۱۳۹۰) مطرح شد. در تبصره ۲ ماده ۳۲ قانون برنامه پنجم توسعه آمده بود: «پزشکانی که در استخدام پیمانی یا رسمی مراکز آموزشی- درمانی دولتی و عمومی غیردولتی هستند، مجاز به فعالیت پزشکی در مراکز تشخیصی، آموزشی، درمانی و بیمارستان‎های بخش خصوصی و خیریه نیستند.»

قانون منع اشتغال همزمان کادر درمانی در بخش خصوصی و دولتی هیچ‌گاه اجرا نشد و پزشکان همچنان به‌طور همزمان در بخش دولتی و خصوصی مشغول به کار هستند. اشتغال همزمان پزشکان در بخش خصوصی و دولتی می‌تواند آسیب جدی به کیفیت خدمات درمانی و منافع بیماران وارد کند. انتقال بیماران به بخش خصوصی، مقررات گذاری به نفع بخش خصوصی توسط دولت، تجویز‌های غیرضروری و تحمیل هزینه نادرست به بیماران، دولت و سازمان‌های بیمه‌گر از آسیب‌های بارز اشتغال همزمان است. از این رو، در اکثر کشور‌ها اشتغال همزمان در بخش خصوصی و دولتی ممنوع شده است. علت عدم اجرای این قانون را باید در قدرت نامتقارن طرفداران و مخالفان اشتغال همزمان جست‌وجو کرد. اجرای این قانون با منافع تمام پزشکان و متخصصانی که در بخش خصوصی و دولتی شاغلند، مغایر است و از همین‌رو احتمالا همه آن‌ها با اجرای این قانون مخالف هستند. اجرای این قانون اگرچه می‌توانست به نفع مردم و بیماران باشد، اما با توجه به اینکه هیچ نهاد مدنی منافع این گروه را به‌طور مشخص نمایندگی نمی‌کرد، اجرا نشد. اگر مجریان قانون این قانون را اجرا می‌کردند، با مخالفت گروهی متشکل و قدرتمند روبه‌رو می‌شدند، لذا برای برخورداری از حمایت آن گروه متشکل و قدرتمند از اجرای آن سرباز زدند.

برخلاف ماده ۳۲ قانون برنامه که در سکوت به فراموشی سپرده شد، اشتغال همزمان در نظام مهندسی کشور با یک جنجال روبه‌رو شد، اما در نهایت اشتغال همزمان به قوت خود باقی ماند و وزیر مسکن مجبور به عقب‌نشینی شد.

عباس آخوندی در ۵ بهمن ۱۳۹۶ با ابلاغ «دستورالعمل اجرایی منع پذیرش همزمان اموری که زمینه و موجبات نمایندگی یا قبول منافع متعارض فراهم می‌آورد»، کارکنان ۱۲ دستگاه مشمول دستورالعمل را از تصدی همزمان در دستگاه دولتی و استفاده از پروانه نظام مهندسی منع کرد. در این بخشنامه به کارکنان دولت ۵۰ روز فرصت داده شد تا از میان شغل دولتی و عضویت در نظام مهندسی یکی را انتخاب کنند. وزیر وقت مسکن در توجیه این بخشنامه گفت: «این کار به تنهایی قدرت خلق کار مستقیم برای جوانان مهندس دارد.» همچنین آن را اقدامی در جهت شکل‌گیری بازار متکی بر دانش، کارایی و رقابت حرفه‌ای و منجر به شکل‌گیری کسب‌وکار‌های نوبنیان مهندسی ساختمان توسط مهندسان جوان و افزایش فرصت‌های شغلی دانست.

پس از صدور این بخشنامه در کمتر از دو هفته کمیسیون عمران مجلس در نامه‌ای خطاب به وزیر مسکن خواستار لغو این بخشنامه شد. نامه سخنگوی کمیسیون عمران مجلس، بخشنامه وزیر مسکن را غیرقانونی اعلام کرد. آخوندی دو بخشنامه صادر کرده بود. در یک بخشنامه اشتغال همزمان و در بخشنامه دیگر سازمان نظام مهندسی را از کسر ۵ درصد از درآمد اعضا منع کرده بود. علاوه بر کمیسیون عمران مجلس، محمدعلی افشانی، معاون وزیر کشور که در همان ایام به مقام شهرداری تهران رسید، با صدور این بخشنامه مخالفت کرد. فرج‌الله رجبی، نماینده مجلس و عضو کمیسیون عمران که همزمان عضو شورای مرکزی سازمان نظام مهندسی بود، به شدت با این بخشنامه مخالفت کرد. آخوندی عضویت او در سازمان نظام مهندسی را لغو و پروانه اشتغالش را باطل کرد (ایسنا ۷ مهرماه ۱۳۹۷). مخالفت عضو کمیسیون عمران مجلس تا مراسم تودیع وزیر مسکن ادامه یافت تا آنکه وزیر جدید حکم ابطال پروانه فرج‌الله رجبی را لغو کرد (خبرگزاری مهر، ۲۸ آبان ماه ۱۳۹۸).

تعدادی از مهندسان نیز خواستار لغو بخشنامه وزیر مسکن از دیوان عدالت اداری شدند. گفته می‌شود بیش از ۷۰۰ مهندس به دیوان عدالت شکایت بردند. تصور وزیر مسکن این بود که با لغو ۵ درصد از واریز درآمد اعضا، احتمالا می‌تواند پشتوانه اعضا را به دست آورد. مهندسان عضو نظام مهندسی مجبور هستند ۵ درصد از درآمد خود را به این سازمان واریز کنند. قاعدتا باید بدنه نظام مهندسی از وزیر مسکن حمایت می‌کرد، اما کارکنان دولت در شکایت و اعتراض دست بالا را گرفتند و مهندسان که در موقعیت تعارض نبودند، اما بخشنامه آخوندی به نفع آن‌ها بود، سکوت کردند. آخوندی برای جلب حمایت عمومی با رسانه‌های مختلف مصاحبه کرد و یادداشت‌هایی در چند روزنامه نوشت. او اقدام خود را لازمه مبارزه با فساد، تقویت اخلاق حرفه‌ای و ضامن استقلال جامعه مدنی از دولت عنوان کرد.

به‌طور مثال در یادداشتی که در ۷ مهرماه ۱۳۹۷ نوشت، اهمیت کار خود را این‌گونه بیان کرد: «پذیرش منافع متعارض، بزرگ‌ترین نشان بی‌اخلاقی در امور حرفه‌ای و ریشه فساد در دستگاه‌های اداری و بنگاهداری تجاری و صنفی و نهاد‌های حرفه‌ای است؛ من که از سال‌ها پیش مساله سازمان‌های نظام مهندسی را تعقیب می‌کردم، به حکم وظیفه قانونی نمی‌توانستم بی‌تفاوت از کنار این حد از نارسایی، ناکارآمدی، فساد و نارضایتی جامعه از نحوه انجام کار مهندسی در کشور به سادگی عبور کنم» (خبرگزاری جمهوری اسلامی، ۳ مهرماه ۱۳۹۷). اما نه قدرت او به عنوان یک عضو هیات دولت و نه اقدامات رسانه‌ای او کارگر نیفتاد. دیوان عدالت حکم به توقیف موقت بخشنامه‌ها داد. قاضی دیوان اعلام کرد که «وزیر مسکن برای صدور بخشنامه‌ای این‌چنینی باید پشتوانه قانونی لازم را داشته باشد و به علت فقدان قوانین بالادستی بخشنامه قابلیت اجرا ندارد.» (گفتگو با مظاهریان، معاون اقتصادی وزارت مسکن)

زمانی که شورای شهر تهران برای جلوگیری از تعارض منافع در شهرداری تهران مصوبه مشابهی را گذراند، مجددا گروهی از مهندسان به دیوان عدالت شکایت بردند و دیوان دوباره همین رای را صادر کرد. در خرداد ۱۳۹۸ شعبه ۱۲ دیوان عدالت اداری در اجرای ماده ۷ مصوبه مدیریت تعارض منافع شورای شهر تهران مصوب ۱۶/۷/۱۳۹۷، با موضوع منع استفاده از مزایای پروانه نظام مهندسی را با استناد به نبود قانون پشتیبان و خروج از حدود صلاحیت شورای شهر متوقف کرد. ماده ۷ مصوبه «مدیریت تعارض منافع در شهرداری تهران» طبق اسناد و قوانین بالادستی نیازمند تغییراتی بود. در گفتگو با دیوان عدالت اداری قرار شد مصوبه شورای شهر مطابق با «دستورالعمل اجرایی بند ۵ ماده ۲ مکرر آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان» که در سال ۹۶ از سوی وزیر راه و شهرسازی ابلاغ شد، اصلاح شود.

اصلاحیه ماده ۷ می‌گوید که «دارندگان پروانه‌های اشتغال در هر یک از رشته‌های هفت‌گانه مندرج در قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان اعم از اصلی یا مرتبط و در هر پایه که همزمان در شهرداری تهران و واحد‌های تابعه تحت هر عنوان مسوولیت بررسی یا تایید نقشه یا امور مربوط به کنترل ساختمان را بر عهده دارند، نباید از پروانه اشتغال به کار در صلاحیت‌های مندرج در ظهر پروانه خود و امتیاز‌های ناشی از آن استفاده کنند.»

عدم حمایت قاطع رسانه‌ها و نهاد‌های عمومی از این دستورالعمل از یک طرف و مقاومت سازمان‌های استانی و ملی نظام مهندسی از طرف دیگر، اجرای این دستورالعمل را وارد موقعیتی اصطکاکی کرد. درنهایت نیز با استعفای وزیر وقت اجرای این دستورالعمل به فراموشی سپرده شد.

هرچند همچنان موضوع تعارض منافع در بخش مسکن و سازمان نظام مهندسی به قوت خود باقی است، اما تلاش‌های وزیر مسکن بی‌دستاورد هم نبود. احتمالا این تجربه بود که نشان داد باید دولت لایحه‌ای در این زمینه به مجلس بدهد، تا قضات دیوان عدالت بتوانند از اجرای آن حمایت کنند. برخی حقوقدانان معتقد بودند که تعارض منافع از اصول بدیهی و ضمنی بسیاری از قوانین کشور است و بدون یک قانون صریح نیز وزیر می‌تواند کارکنان خود را از اشتغال همزمان باز دارد.

اگرچه تلاش وزیر وقت راه و شهرسازی برای مدیریت تعارض منافع در سازمان نظام مهندسی با شکست مواجه شد، اما با تصویب لایحه مدیریت تعارض منافع و اصرار بیشتر وزرای دولت اقدامات بیشتری در حوزه مدیریت تعارض منافع رقم خورد. شریعتمداری قبل از وزیر آموزش و پرورش، مقابله با تعارض منافع را به دستگاه‌های تابعه خود ابلاغ کرد. وزارت تعاون برای شناسایی و برخورد با مصادیق تعارض منافع، با جهاد دانشگاهی تفاهمنامه‌ای منعقد کرد. از میان سازمان‌های تابعه وزارت تعاون، سازمان بهزیستی تاکنون مصداق اشتغال همزمان و برنامه مشخصی برای رفع آن اعلام کرده است. رییس سازمان بهزیستی در مهر ۱۳۹۸، بخشنامه منع اشتغال همزمان را ابلاغ کرد. ثمره این بخشنامه در بهمن‌ماه همان سال (۱۳۹۸) خود را نشان داد. بر اثر اجرای این بخشنامه ۱۰۰ نفر از مدیران و کارشناسان سازمان بهزیستی استعفا و ۱۷۲ نفر نیز مدیریت مراکز غیردولتی خود را واگذار کردند.

نکته مهم آنکه در میان این ۱۷۲ نفر ۳ مدیرکل استانی، ۶ معاون استانی و ۱۰۵ کارشناس ناظر حضور داشتند. وجود چنین وضعیتی نشان می‌دهد که چه حجم از تعارض منافع و مفاسد احتمالی پیامد آن در سازمان بهزیستی وجود داشته است. اشتغال همزمان در بخش خصوصی و دولتی در سازمان بهزیستی مانند سایر بخش‌ها می‌تواند ویرانگر باشد. مدیر کل یا کارمندی که مسوول نظارت، صدور مجوز و توزیع یارانه‌های دولت است، در بخش خصوصی به کسب و کار مرتبط با آن دستگاه مشغول است. در این حالت فقط باید از کارمندی پیامبرگونه انتظار داشت که هم مراکز نگهداری سالمندان، معلولان، مهد‌های کودک را به یک چشم نگاه کند و تعداد مراکز بهزیستی را براساس منافع عمومی و نه منافع خصوصی خود تنظیم کند.

تعارض منافع در آموزش و پرورش؛ یک قدم به پیش

۲۵ خردادماه ۹۹ وزیر آموزش‌وپرورش اعلام کرد که «مسوولان و مدیران مشمول لایحه تعارض منافع ظرف دو ماه باید تکلیف خود را مشخص و میان مسوولیت در آموزش و پرورش یا موقعیت متعارض یکی را انتخاب کنند.» با توجه به پیامد‌های گسترده اشتغال همزمان در دستگاه‌های دولتی، حاجی‌میرزایی نیز همچون دو مورد قبلی تاکید عمده دستور خود را بر اشتغال همزمان گذاشته است.

در واقع دستورالعمل وزارت آموزش‌وپرورش شامل تمام مشمولان لایحه مدیریت تعارض منافع می‌شود. نحوه اجرای این دستورالعمل می‌تواند آزمونی برای ارزیابی میزان موفقیت لایحه باشد. بر اساس این دستورالعمل تمام مدیران، معاونان، سازمان‌ها و دانشگاه‌های وابسته، شورای سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و نظارت مرکزی و نیز شورای نظارت استان‌ها و شهرستان‌ها موظف هستند از قرار گرفتن در موقعیت تعارض منافع از جمله راه‌اندازی و اداره مدرسه یا مراکز آموزش‌وپرورش غیردولتی امتناع کنند.

باید اذعان داشت که تعارض منافع در آموزش‌وپرورش یکی از دلایل عمده فقر و بی‌عدالتی آموزشی در کشور است. مجموعه بزرگی از این مسائل ناشی از راه‌اندازی مدارس غیردولتی توسط مدیران و معلمان آموزش‌وپرورش، برگزاری کلاس‌های خصوصی، کتاب‌های کمک‌آموزشی یا همکاری با این موسسات است. حضور همزمان کارکنان آموزش و پرورش در بخش خصوصی و دولتی آثار منفی جبران‌ناپذیری به دنبال داشته است: هر قدر کتب درسی پیچیده‌تر، بی‌ثبات‌تر و سخت‌تر شود، بازار کتب کمک درسی پررونق‌تر می‌شود. موسسات خصوصی می‌توانند از شبکه خود در وزارت آموزش‌وپرورش استفاده کنند و نظام آموزشی را به سمتی سوق دهند که دانش‌آموزان به موسسات خصوصی و کتب کمک درسی بیشتری نیاز داشته باشند.

مدیران آموزش‌وپرورش که در یک طرف میز خود سیاستگذار و در طرف دیگر صاحب منفعت هستند، مقرراتی وضع می‌کنند که بتوانند از کمک دولتی بیشتر بهره‌مند شوند. مدارس غیردولتی که قرار بود به کسری بودجه دولت در این بخش کمک کنند در سال ۹۸ مصوب شد که از صندوق ذخیره ارزی کمک‌گیرنده شوند.

برای افزایش درآمد مدارس غیردولتی، دانش‌آموزان در شهر‌هایی مانند تهران از مدارس دولتی به مدارس غیرانتفاعی در طرحی به نام خرید خدمت از مدارس غیردولتی به این مدارس انتقال داده می‌شوند.

نمونه‌های فوق نشان می‌دهد تعارض منافع در دستگاه‌های اجرایی یک مساله جدی است. از طرف دیگر تجربه قبلی وزرای دولت در مواجهه با مدیریت تعارض منافع، حاکی از مقاومت سخت ذی‌نفعان است. این به معنای آن است که اگر رسانه‌ها، دولت و سازمان‌های مدنی و تمام کسانی که دغدغه اصلاح دولت را دارند، نقشی فعال در این نبرد نپذیرند، وزرا به تنهایی از عهده مقابله با تعارض منافع بر نخواهند آمد.

مساله تعارض منافع به دلایل گوناگون آنچنان که شایسته است، شناخته شده نیست. برای جلب حمایت افکار عمومی و کسانی که از رفع تعارض منافع منتفع می‌شوند، باید مفهوم تعارض منافع و پیامد‌های مخرب آن را برای مردم روشن کرد. بدون چنین درکی، احتمال پشتیبانی سیاسی و ایجاد ائتلاف و هم‌افزایی برای موفقیت پروژه‌های مدیریت تعارض منافع ناچیز خواهد بود. به هر حال، دولت دوازدهم به همت معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری و مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست‌جمهوری، لایحه «نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارایه خدمات عمومی» را در آبان ۱۳۹۸ برای تصویب به مجلس داده است. این لایحه یکی از مهم‌ترین بستر‌های پیشگیری از فساد و مهم‌تر از آن بهبود کارآمدی حاکمیت است. مجموعه اقداماتی که در دولت یازدهم و دوازدهم در حوزه تعارض منافع انجام شد، نشان می‌دهد که دولت به نقش بی‌بدیل مدیریت تعارض منافع در حمایت از منافع عمومی پی برده است. رفع تعارض منافع که پروژه‌ای برای اصلاح نهاد دولت، تقویت اخلاق مدنی و حرفه‌ای و در نهایت کاهش فقر است، نیازمند حمایت جدی مردمی است. اگر رسانه‌ها و جامعه مدنی از وزرایی که شعار مبارزه با تعارض منافع را سر داده‌اند یا خواهند داد، حمایت نکنند، آن‌ها مجبور به عقب‌نشینی می‌شوند.

*معاون رفاه اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی