سازوکار اجرایی قواعد رفتاری نمایندگان مجلس

علی ولایی - دانیال نمازی

کد خبر: ۹۸۳۵۲۶

تاریخ: ۲۱ خرداد ۱۳۹۹ - ۰۰:۳۵

بی‌شک رفتار‌ها و اقدامات نمایندگان مجلس قابلیت کاهش اعتماد عمومی نسبت به مراکز قانونگذاری را دارد. این کاهش اعتماد عمومی به تصمیماتی که مجلس در ارتباط با منافع عمومی می‌گیرد، باعث می‌شود که هر یک از شهروندان خودشان در صدد تأمین منافع شخصی برآیند و این امر موجب فروپاشی پیوند‌های اجتماعی یک جامعه خواهد شد. برای حل این مشکل، از دهه ۶۰ میلادی بحث قواعد رفتاری (Code of Conduct) و قواعد اخلاقی (Code of Ethics) نمایندگان پارلمان به صورت جدی مطرح گردید و به عنوان عناصری ضروری برای اطمینان مردم و حفاظت از اعتماد عمومی به اثربخشی سیستم‏های دموکراتیک، شفافیت و عدالت شناخته شد.

اصل لزوم تدوین قواعد رفتاری نمایندگان، هرچند امری مسلم تلقی می‌شود، اما در خصوص تمهید سازوکاری کارآمد برای اعمال آن، رویه‌های متنوعی در کشور‌های مختلف حکمفرماست و اکثر انتقادات در خصوص قانون نظارت بر رفتار نمایندگان، ناظر به سازوکار اجرایی آن می‌باشد. دغدغه‌ی اصلی، جهت طراحی یک سازوکار اجرایی کارآمد عبارت است از ایجاد توازن و تعادل میان استقلال، آزادی و مصونیت نمایندگان از یک‌سو و مسؤولیت‌پذیری و پاسخگویی آنان از سوی‌دیگر. در کشور‌های مختلف، پس از رسیدگی به رفتار‌های نماینده، ضمانت اجرا‌هایی برای تخلف از قواعد رفتاری مقرر و اعمال می‏شود که عبارتند از: تذکر، توبیخ، جریمه مالی، از دست دادن ارشدیت در کمیسیون‏های تخصصی مجلس، تعلیق، استعفای اجباری، لغو اعتبار نمایندگی، اخراج و حبس.

در ایران نیز مشابه این موارد وجود دارد، اما نحوه رسیدگی به تخلفات و تصمیم‏گیری درباره ضمانت اجرا‌های مناسب محل اشکال است. این اشکالات منحصر به ایران نیست، برای مثال نهاد مبارزه با فساد اتحادیه اروپا (GRECO) در گزارش اخیر خود در عین مثبت دانستن مبارزه با فساد در اتحادیه اروپا، از وجود فساد در میان نمایندگان پارلمان همچنان اظهار نگرانی کرده و گزارش داده‌است تنها ۲۶ درصد از کشور‌های اروپایی به توصیه‌های این نهاد عمل نموده‌اند که رقمی بسیار کم است. در این یادداشت، نخست به سازوکار‌های اجرایی کشور‌های مختلف و آسیب‌شناسی آنها، پرداخته و سپس سازوکار اجرایی پیشنهادی خود را مطرح می‌نماییم.

سازوکار‌های اجرایی قواعد رفتاری در کشور‌های مختلف

رکن اصلی سازوکاری کارآمد برای ضمانت اجرای قواعد رفتاری، طراحی نهادی نظارتی است که دارای مدل‏های مختلفی می‏باشد:

در مجالس برخی کشور‌ها نظیر تایوان، نهادی «برون پارلمانی» (نهادی قضایی یا شبه قضایی)، متکفل نظارت بر رفتار نمایندگان می‌باشد. اشکال این مدل در این است که با سوء رفتار همانند جرم برخورد می‏کند و ناقض اصل تفکیک قوا، مصونیت و آزادی عمل نمایندگان می‌باشد و به‌نظر نمی‌رسد با توجه به برون پارلمانی بودن، مقبولیتی کافی نزد نمایندگان یابد.

در مجالس کشورهایی، چون آمریکا، اتریش، دانمارک، لهستان، پرتغال و اسپانیا، نهادی «درون پارلمانی» (یکی از کمیسیون‌های مجلس) متصدی نظارت بر رفتار نمایندگان است و فرآیند دریافت شکایت، جمع‌آوری اسناد و رسیدگی، تماماً بر عهده آن می‌باشد. اشکال این مدل در این می‌باشد که در صورت فقدان أراده لازم برای نظارت، نمایندگان با چشم‏پوشی از سوء رفتار همکاران خویش، موجبات نقض قواعد رفتاری را فراهم می‌آورند. همچنین در این مدل نمایندگان فراکسیون اکثریت، می‌توانند نمایندگان فراکسیون اقلیت را تحت فشار قرار دهند. برای کاهش چنین مشکلی، برخی مجالس، نصاب خاصی را به نمایندگان اقلیت اختصاص می‌دهند تا نمایندگان اکثریت، نتوانند سازوکار نظارتی را از کار انداخته و از آن به‌عنوان اهرم فشاری علیه اقلیت استفاده کنند. همچنین این سازوکار به نظر نمی‌رسد بتواند اعتماد عمومی را جلب نماید.

در کشور‌هایی نظیر انگلیس (مجلس عوام)، ژاپن، ایرلند، کانادا، استرالیا و پارلمان اروپا، مدل درون پارلمانی، شکل تکامل‌یافته‌تری دارد که در آن علاوه بر کمیسیون خاص منتخب پارلمان، یک «کمیسیونر مستقل پارلمانی» نیز در نظر گرفته می‌شود. در انگلیس کمیسیونر مستقل توسط کل مجلس انتخاب شده و مسؤول تحقیق و بررسی درباره پرونده‏های مربوط به نمایندگان، دریافت شکایات، جمع‏آوری اسناد و مدارک، ارائه مشاوره به نمایندگان می‌باشد. وی گزارش‌ها را به کمیسیون خاص می‌فرستد و در نهایت کمیسیون برای اعمال مجازات تصمیم‌گیری می‌کند.

سازوکار پیشنهادی برای اجرای قواعد رفتاری

مدل کمیسیون خاص به‌همراه کمیسیونر مستقل پارلمانی، هرچند تکامل‌یافته‌ترین مدل موجود است، اما با توجه به این‌که تصمیم‌گیری نهایی بر عهده کمیسیونی متشکل از نمایندگان مجلس است، همچنان مشکل امکان چشم‌پوشی نمایندگان از سوء رفتار همکاران خویش، وجود دارد. بر این اساس، به نظر می‏رسد مدلی «ترکیبی» قابلیت افزایش کارآمدی و جلب اعتماد عمومی را داشته باشد؛ سازوکاری مرکب از نهاد درون‌پارلمانی (کمیسیون نظارتی)، نهاد برون‌پارلمانیِ مردمی / غیر قضائی (هیأت منصفه) و به همراه کمیسیونر مستقل. در این مدل، کمیسیونر مستقل -که توسط کمیسیون خاص و از میان نمایندگان مستقل و مجرب ادوار گذشته انتخاب می‌شود- وظیفه دریافت شکایات، جمع آوری اسناد و مدارک و ارائه مشاوره به نمایندگان را دارد. این شکایات می‌تواند از سوی مردم و نمایندگان آن‌ها مطرح شود و مشتکی‌عنه باید توسط کمیسیونر تفهیم اتهام شده و در جریان رسیدگی قرار گیرد. سپس کمیسیونر گزارش‌ها و نتایج بررسی‌های خود را به کمیسیون خاص -که متشکل از نمایندگان هر یک از احزاب یا فراکسیون‌ها می‌باشد و ریاست آن به صورت چرخشی است- ارسال می‌کند و این کمیسیون به همراه هیأت منصفه‌ای مشتمل بر اصناف مختلف مردم، به داوری در خصوص سوء رفتار نماینده خاطی و تعیین مجازات می‌پردازد. با توجه به ماهیت نهاد نمایندگی و وکالت، این حق مردم به عنوان موکل و اصیل است که نظارتی مستمر بر نمایندگان و وکلای خویش داشته باشند؛ بنابراین انضمام هیأت منصفه به کمیسیون خاص جهت نظارت و رسیدگی، تجلی این حق بوده و منجر به تقویت اعتماد عمومی به مجلس و سازوکار‌های نظارتی آن می‌شود. همچنین این کمیسیون می‌تواند از متخصصین خارج از مجلس نیز برای مشورت استفاده نماید و ملزم است سالانه، گزارشی را از عملکرد خود تهیه و منتشر سازد. علاوه بر این سازوکارها، نمی‌توان نقشی را که احزاب، سازمان‌های مردم نهاد و سازمان‌های ضدفساد ملی و بین‏المللی می‌توانند در افزایش کیفیت اجرای قواعد رفتاری ایفا کنند، نادیده انگاشت. آموزش‌های ابتدایی و مستمر به نمایندگان، استقرار مشاورانی در مجلس و ارائه راهنمایی‌های مستمر و نیز برگزاری جلسات خودارزیابی در مواعد معین همانند مجلس هند، از دیگر عواملی است که می‌تواند کمک شایانی به ارتقاء کارآمدی سازوکار‌های اجرایی قواعد رفتاری نماید.