«نو بهارستان نشینان» از قاعده «منع جمع مشاغل» چه می‌دانند؟

برخی در به در به دنبال یافتن یک شغل هستند و برخی دیگر هم دنبال اشغال شغل‌های متعدد برای کسب منافع مادی و معنوی آنان. در دوران پرتلاطم فعلی، یافتن یک شغل مناسب برای بسیاری از جوانان آرزویی است که تحقق آن با، اما و اگر‌ها روبه روست؛ اما گویی این مهم برای عده‌ای خاص آنچنان سهل و دست یافتنی است که قانون گذار از سال‌ها پیش تا کنون به فکر ایجاد مانع بر سر ایجاد شغل‌های متعدد مخصوصا مشاغل دولتی بوده است.

کد خبر: ۹۷۶۹۸۴

تاریخ: ۱۹ ارديبهشت ۱۳۹۹ - ۱۰:۲۲

به گزارش «تابناک»؛ ایفای دو نقش توسط یک فرد ممکن است تضاد منافعی ایجاد کند که عواقب سنگینی برای کشور داشته باشد. فرض شود فردی در قوه مجریه نقش فعالی در تصمیم سازی برای تدوین لایحه‌ای داشته باشد. این لایحه باید در مجلس تصویب شود. اگر همان فرد سمت نمایندگی مجلس را داشته باشد، امکان دارد بنا به موقعیتش در قوه مجریه، از لایحه مذکور هواداری کند و در مجلس نیز از طریق لابی، حمایت سایر همکارانش را جلب و زمینه تصویب لایحه را فراهم کند؛ لذا واضح است که این شیوه، استقلال قوا را شدیدا مخدوش خواهد کرد و امکان تصویب قوانینی را فراهم خواهد کرد، که درصورت استقلال این افراد می‌توانست نتیجه متفاوتی داشته باشد. منع پذیرش شغل دولتی در شرکت‌های خصوصی و یا عضویت در هیأت مدیره آن‌ها نیز به دلیل نگرانی از امکان اعمال نفوذ به نفع اینگونه شرکت‌ها و منافع شخصی است. همچنین سپردن شغل‌های متعدد به مسئولان، یکی از عوامل مهمی است که موجب فساد اداری دانسته می‌شود. افرادی که به مشاغل متعدد دست می‌یابند، اصولا یا در شبکه ارتباطات از موقعیت خوبی برخوردارند و یا اینکه استعداد، زیرکی و مهارت ویژه‌ای دارا هستند، به ترتیبی که جمع مشاغل برای این افراد معدود، القای مشروعیت می‌نماید.

در دور‌های گذشته مجلس شورای اسلامی، یکی از معضلاتی که گاهی به آن صریح یا ضمنی اشاره می‌شد، این بود که برخی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی با استفاده از برخی استثنائات و ظرفیت‌های قانونی در حین ادای وظیفه نمایندگی مجلس شورای اسلامی به مشاغل دیگری که در قالب‌های مشاورت یا مباشرت در انجام برخی امور بوده علاوه بر دریافت حقوق و مزایای نمایندگی مجلس از مزایای مادی و معنوی کسب مشاغل دیگر هم نافع میشده اند که همین امر به دلایلی که بیان شد، ایراد بسیار بزرگی برای نهاد قانونگذاری در کشور بوده است.

نگاه واضعان قانون به قاعده منع جمع مشاغل

باید خاطرنشان کرد، قاعده ممنوعیت جمع مشاغل دولتی یا عمومی در اصل صد و چهل و یکم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و قوانین متعدد دیگر مورد تاکید قرار گرفته است. اصل ۱۴۱ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بر منع جمع مشاغل دولتی تصریح کرده و صرفاً داشتن سمت های آموزشی در دانشگاه ها و مؤسسات تحقیقاتی را از شمول آن استثنا کرده است. منع جمع مشاغل دولتی در قوانین عادی هم مورد تأکید قرار گرفته و ضمانت اجرا‌های اداری و کیفری برای دارندگان مشاغل متعدد دولتی تعیین شده است.

باید توجه داشت که اصل ۱۴۱ قانون اساسی اظهار می‌دارد: رئیس جمهور، معاونان رئیس جمهور، وزیران و کارمندان دولت نمی‌توانند بیش از یک شغل دولتی داشته باشند و داشتن هر نوع شغل دیگر در موسساتی که تمام یا قسمتی از سرمایه آن متعلق به دولت یا موسسات عمومی است و نمایندگی مجلس شورای اسلامی و وکالت دادگستری و مشاوره حقوقی و نیز ریاست و مدیریت عامل یا عضویت در هیئت مدیره انواع مختلف شرکت‌های خصوصی، جز شرکت‌های تعاونی ادارات و موسسات برای آنان ممنوع است. سمت‌های آموزشی در دانشگاه‌ها و موسسات تحقیقاتی از این، حکم مستثنی است.

همچنین قانونگذاران در سال ۱۳۷۳ در قانونی به عنوان قانون «ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل دولتی» مجددا بر قاعده منع جمع شاغل تاکید داشته اند. در این ماده واحده آمده است؛

ماده واحده- با توجه به اصل ۱۴۱ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران هر شخص می‌تواند تنها یک شغل دولتی را عهده‌دار شود.

تبصره ۱- سمت‌های آموزشی در دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزشی و تحقیقاتی از این حکم مستثنی می‌باشند.

تبصره ۲- منظور از شغل عبارت است از وظایف مستمر مربوط به پست ثابت سازمانی، یا شغل و یا پستی که تمام وقت انجام می‌شود.

تبصره ۳- شرکت و عضویت در شورا‌های عالی، مجامع عمومی، هیات‌های مدیره و شورا‌های مؤسسات و شرکت‌های دولتی که به عنوان نمایندگان قانونی سهام دولت و به موجب قانون و یا در ارتباط با وظایف و مسئولیت‌های پست و یا شغل سازمانی صورت می‌گیرد شغل دیگر محسوب نمی‌گردد، لکن پرداخت یا دریافت حقوق بابت شرکت و یا عضویت در موارد فوق ممنوع خواهد بود.

تبصره ۴- تصدی هر نوع شغل دولتی دیگر در مؤسساتی که تمام یا قسمتی از سرمایه آن متعلق به دولت و یا موسسات عمومی است و نمایندگی مجلس شورای اسلامی، وکالت دادگستری، مشاوره حقوقی و ریاست و مدیریت عامل یا عضویت در هیأت مدیره انواع شرکت‌های خصوصی جز شرکت‌های تعاونی ادارات و مؤسسات برای کارکنان دولت ممنوع است.

تبصره ۵- متخلف از این قانون به انفصال خدمت موقت از شش ماه تا یک سال محکوم می‌گردد و وجوه دریافتی از مشاغلی که در یک زمان تصدی آن را داشته است، به جز حقوق و مزایای شغل اصلی وی مسترد می‌گردد. در صورت تکرار در مرتبه دوم، علاوه بر استرداد وجوه موضوع این تبصره به انفصال دائم از مشاغل محکوم می‌گردد.

تبصره ۶- آمر و صادر کننده احکام در صورت اطلاع به نصف مجازات مذکور در صدر تبصره محکوم می‌گردند.

تبصره ۷- مسئولین ذیحسابی و واحد‌های مالی دستگاه‌های دولتی در صورت پرداخت حقوق و مزایا بابت شغل دیگر، در صورت مطلع بودن از شغل دوم به انفصال خدمت موقت بین سه تا شش ماه محکوم خواهند شد.

تبصره ۸- افرادی که مستقیم از سوی مقام معظم رهبری به سمت‌هایی در دستگاه‌های مختلف منصوب می‌گردند از شمول مفاد این قانون مستثنی خواهند بود.

تبصره ۹- کلیه سازمان‌ها، نهاد‌ها و ارگان‌هائی که به نحوی از بودجه عمومی استفاده می‌نمایند و شرکت‌ها و مؤسسات دولتی و وابسته به دولت و مؤسساتی که شمول قانون بر آن‌ها مستلزم ذکر نام است مشمول این قانون می‌باشند.

تبصره ۱۰- عضویت همزمان کلیه اشخاص شاغل در هر یک از قوای سه‌گانه و مؤسسات و سازمان‌های تابعه آن‌ها و شرکت‌ها و مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت که شمول قانون بر آن‌ها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام بوده و به هر مقدار از بودجه کل کشور استفاده می‌نمایند، در شورای نگهبان به جز مشاغل آموزشی موضوع تبصره (۱) و افراد موضوع تبصره (۸) قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل مصوب ۱۳۷۳ به عنوان حقوقدان ممنوع است و این ممنوعیت شامل اعضاء کنونی شورای نگهبان که قبل از این قانون انتخاب شده‌اند نیز می‌شود و چنانچه ظرف دو ماه پس از تصویب این قانون استعفا ندهند از عضویت در شورای نگهبان مستعفی شناخته می‌شوند.

همانگونه که از مفاد اصل ۱۴۱ قانون اساسی و قانون عادی ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل دولتی برمی آید، کسب یک شغل دولتی دیگر برای برخی از مناصب از جمله نمایندگان مجلس شورای اسلامی ممنوع اعلام شده است.قانونگذار قانون اساسی به دلایل متعددی کسب چندین شغل مخصوصا شغل دولتی را آنچنان محل ایراد و مشکل دانسته که بر قاعده منع اشغال مشاغل متعدد در یکی از اصول قانون اساسی به صراحت تاکید داشته است؛ اما همین قاعده منع جمع مشاغل دولتی دارای استثنائاتی است که می‌تواند بر اهداف تدوین اصل ۱۴۱ قانون اساسی و همچنین قانون ممنوعیت جمع مشاغل دولتی سایه سنگین انداخته و موجب فرار قانونی بسیاری از افراد گردد.

استثنائات قانونی برای قاعده منع جمع مشاغل

ذیل اصل ۱۴۱ قانون اساسی فقط دو استثناء در این مورد ذکر شده است که یکی عضویت در هیأت مدیره یا مدیریت عامل شرکت‌های تعاونی ادارات و موسسات است؛ استثناء دیگر سمت‌های آموزشی در دانشگاه‌ها و موسسات تحقیقاتی است. اما سه استثنای دیگر بر اصل ۱۴۱ در قوانین عادی وارد شده است: نخست، تبصره ۸ قانون منع تصدی بیش از یک شغل مقرر می‌دارد: «افرادی که مستقیم از سوی مقام معظم رهبری به سمت‌هایی در دستگاه‌های مختلف منصوب می‌گردند از شمول مفاد این قانون مستثنی خواهند بود.»

در ماده ۹۴ قانون مدیریت خدمات کشوری هم استثنای دیگری بر منع جمع مشاغل اضافه شده است. طبق این ماده «تصدی بیش از یک پست سازمانی برای کلیه کارمندان دولت ممنوع می‌باشد. در موارد ضروری با تشخیص مقام مسئول مافوق تصدی پست سازمانی مدیریتی یا حساس به صورت سرپرستی، بدون دریافت حقوق و مزایا برای حداکثر چهار ماه مجاز می‌باشد».

در این مورد به اختصار می‌توان گفت که اولاً عدم دریافت حقوق و مزایا جمع دو شغل را ولو به طور موقت، توجیه نمی‌کند. زیرا شغل فقط با دریافت حقوق و مزایا تعریف نمی‌شود و فلسفه اصل منع جمع مشاغل نیز فقط عدم دریافت دو حقوق نیست.

ثانیاً اجتماع دو شغل در یک فرد، حتی به صورت موقتی، با اطلاق اصل ۱۴۱ مغایرت دارد.
ثالثاً در مقام عمل مدت چهار ماه مذکور ممکن است به کرات تمدید شود و راه برای نقض بیشتر اصل ۱۴۱ هموار گردد.
رابعاً موارد ضرورت و مقام مافوق پست سازمانی مدیریتی یا حساس در آن ماده، بسیار قابل تفسیر است.

ضمانت اجرا‌های قانونی برای احترام به قاعده منع جمع مشاغل

ماده ۹۴ قانون مدیریت خدمات کشوری پس از بیان ممنوعیت تصدی بیش از یک پست سازمانـی برای کلیه کارمـندان دولت، عدم رعایت مفاد آن ماده را تـخلف محسوب و تصمیم گیری راجع به آن را به هیأت رسیدگی به تخلفات اداری واگذار می‌کند.

متن تبصره ماده ۹۴ چنین است: «عدم رعایت مفاد فوق الذکر توسط هر یک از کارمندان دولت، اعم از قبول کننده پست دوم یا مقام صادرکننده حکم، تخلف محسوب و در هیأت رسیدگی به تخلفات اداری رسیدگی و اتخاذ تصمیم خواهد شد».

به موجب بند ۲۴ ماده ۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری (۱۳۷۲) نیز «داشتن شغل دولتی دیگر به استثنای سمت‌های آموزشی و تحقیقاتی» جزو تخلفات اداری تلقی گردیده است.

ماده ۹ آن قانون برای تخلفات اداری ۳۸ گانه مذکور در ماده ۸ تنبیهات اداری از اخطار، توبیخ، کسر حقوق، انفصال موقت، تغییر جغرافیایی محل خدمت، تنزل مقام یا محرومیت از انتصاب به پستهای حساس و مدیریتی، تنزل گروه یا تعویق در اعطای گروه، بازخرید خدمت، بازنشستگی، اخراج و انفصال دایم از خدمات دولتی را پیش بینی کرده، اما مشخص نکرده که هریک از این تنبیهات اداری شامل کدام یک از تخلفات اداری است.

تبصره ۴ ماده ۹ آن قانون اضافه می‌کند که «هیأت‌ها پس از رسیدگی به اتهام یا اتهامات منتسب به کارمند در صورت احراز تخلف یا تخلفات در مورد هر پرونده صرفاً یکی از مجازات‌های موضوع این قانون را اعمال خواهند نمود».

بنابراین هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری می‌توانند به تناسب نوع تخلف و اهمیت آن یکی از تنبیهات متنوع اداری را انتخاب کنند.

با این حال تبصره ۵ ماده واحده قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل، حکم عام ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری را تخصیص زده و ضمانت اجرای معینی برای تخلف تصدی بیش از یک شغل مقرر کرده است: «متخلف از این قانون به انفصال خدمت موقت از شش ماه تا یک سال محکوم می‌گردد و وجوه دریافتی از مشاغلی که در یک زمان تصدی آن را داشته است، به جزء حقوق و مزایای شغل اصلی وی، مسترد می‌شود.

در صورت تکرار در مرتبه دوم، علاوه بر این، طبق تبصره ۶ قانون اخیر، آمر و صادرکننده احکام در صورت اطلاع، به نصف مجازات مذکور در صدر تبصره ۵ (یعنی ۳ تا ۶ ماه انفصال موقت) محکوم میگردند

«و طبق تبصره ۷ همان قانون» مسئولین ذیحسابی و واحد‌های مالی دستگاه‌های دولتی در صورت پرداخت حقوق و مزایا بابت شغل دیگر، در صورت مطلع بودن از شغل دوم، به انفصال خدمت موقت بین ۳ تا ۶ ماه محکوم خواهند گردید».

لازم به ذکر است، همان گونه که گفته شد قانونگذاران برای قاعده منع جمع مشاغل احترام ویژه‌ای قائل بوده اند و از دوره‌ای که در اصل ۶۸ قانون اساسی مشروطیت مقرر داشتند که وزرا، موظفاً نمی‌توانند خدمت دیگر غیر از شغل خودشان بر عهده گیرند» تا زمانی که در اصل ۱۴۱ قانون اساسی و همچنین قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل دولتی و بعد آن در ماده ۴۳ قانون استخدام کشوری آن را به همه مستخدمین رسمی تسری دادند و تاکید داشتند که اگرچه قانون اساسی داشتن شغل را برای همه لازم و با اهمیت می‌داند، اما از جمع مشاغل به خصوص مشاغل دولتی ممانعت به عمل خواهند آورد و این امر را محل ایراد و مشکل می‌دانند.

اما همین موضوع می‌تواند هشدار و تذکری به بهارستان نشینانی باشد که تا مدت اندک دیگری بر صندلی‌های سبز آن جلوس کرده و به ایفای وظایف نمایندگی مجلس خواهند پرداخت. آن‌ها باید بدانند که قاعده منع جمع مشاغل در دوره‌های گذشته به سبب برخی از استنائات قانونی یا فرا قانونی مورد بی توجهی قرار گرفته و همین امر موجب زایل شدن برخی از حقوق عام و خاص گردیده و همچنین باید احترام بر این قاعده و اصول و مواد قانونی مرتبط با آن را نصب العین خود داشته باشند تا اگر کمبود‌هایی در زمینه نقص قوانین وجود دارد بر رفع آن اهتمام نمایند.