گفت‌وگو با طهماسب مظاهری؛

عواید صادرات نفت، درآمد دولت نیست

کد خبر: ۷۷۲۲۸۴

تاریخ: ۱۸ بهمن ۱۳۹۶ - ۱۷:۱۵

طهماسب مظاهری می‌گوید: اینکه از محل فروش دارایی‌های ثابت و سرمایه‌ای، هزینه‌های جاری تامین شود، امر چندان عاقلانه‌ای به نظر نمی‌رسد. تصور کنید فردی خانه خود را بفروشد و پول آن را صرف مسافرت یا تفریح کند که مسلماً منطقی نیست.

می‌گوید، پیشنهاد تشکیل صندوق ذخیره ارزی را او به رئیس دولت اصلاحات ارائه کرده و شاید به همین دلیل است که به این گفت‌وگو اقبال نشان می‌دهد. طهماسب مظاهری در گفت‌وگو با تجارت فردا به فلسفه شکل‌گیری حساب ذخیره ارزی که به صندوق توسعه ملی تغییر ماهیت داد اشاره می‌کند و البته از انحراف منابع آن طی سال‌های گذشته سخن می‌گوید. مظاهری بر این عقیده است که تفاوتی ندارد چه کسی بر مسند مدیریت این صندوق بنشیند و در نهایت دولت تصمیم‌گیر است: «توجه داشته باشید که روی کاغذ، دولت نمی‌تواند جز برای جبران کسری ناشی از نوسانات عواید ارزی در بودجه، از منابع صندوق استفاده کند. اما چنانچه دولت به این اصل باور نداشته باشد، ضوابط روی کاغذ عملاً اجرا نمی‌شود و دولت با قدرتی که دارد، به هیات عامل دستور تخصیص منابع به هر حوزه‌ای را که مدنظر دارد، می‌دهد.»

♦♦♦

‌پس از مدت‌ها که زمزمه‌هایی از استعفای احمد دوست‌حسینی رئیس سابق هیات عامل صندوق توسعه ملی شنیده می‌شد، در نهایت اواخر دی‌ماه، با استعفای ایشان موافقت شد و این بار مرتضی شهید‌زاده در راس این نهاد قرار گرفت. آیا طی سال‌های اخیر رابطه مالی دولت و صندوق تحت تاثیر تغییر مدیران این نهاد قرار داشته است؟

در وهله نخست برای آقای شهیدزاده آرزوی توفیق دارم؛ البته ایشان هر سمتی را که عهده‌دار بوده‌اند، وظیفه خود را به نحو احسن انجام داده‌اند. امیدوارم در این جایگاه نیز مانند گذشته همچنان موفق باشند و بتوانند صندوق توسعه ملی را در جهت خدمت به اقتصاد ایران و انجام وظایف محوله هدایت کنند. اما به طور کلی به نظر می‌رسد صندوق در طول 12 سال گذشته دچار تلاطم‌ها و تغییرات مدیریتی قابل توجهی بوده و کمتر در مسیری که رسالت اساسی صندوق بوده، حرکت کرده است. رابطه مالی دولت و صندوق نیز بر مبنای تصمیم دولت‌ها در طول دوره 12 سال اخیر برقرار بوده است. چراکه انتظارات دولت از صندوق تغییر کرد و در نتیجه با انتصاب مدیران جدید، صندوق نیز تغییر مسیر داد. دولت در واقع به مدیرانی نیاز داشت که بتوانند نیازها و خواسته‌های دستگاه اجرا را محقق کنند. اما هدف از ایجاد صندوق توسعه ملی و رسالت اساسی آن چه بود؟ صندوق ذخیره ارزی در ابتدای دولت اصلاحات و به‌تبع تنظیم و تصویب طرح ساماندهی اقتصاد شکل گرفت. یکی از نقاط کلیدی طرح یادشده این بود که بودجه دولت از درآمد نفت تا حد امکان تفکیک شود و به سمت و سویی برود که وابستگی به درآمدهای ارزی کاهش یابد. در این میان دو فلسفه نیز وجود داشت؛ نخست اینکه اصولاً عواید حاصل از صادرات نفت نباید به عنوان درآمد تلقی شود و با تغییر نگرش‌ها در مورد درآمدهای نفتی، نوعی تغییر شکل در دارایی‌های دولت رخ می‌داد. در مقابل اما درآمد به عوایدی اطلاق می‌شود که حاصل فروش خدمات و کالای تولیدی دولت است. موضوعی که در طرح ساماندهی به روشنی مورد توافق و اجماع قرار گرفت.

اجازه دهید این موضوع را با ذکر مثالی روشن کنم. فرض کنید یک مدرس دانشگاه به ازای خدمات آموزشی که به دانشجویان ارائه می‌دهد حقوق دریافت کند. این حقوق در واقع درآمد این فرد محسوب می‌شود. حال فرض کنید این مدرس مالک یک آپارتمان نیز باشد. چنانچه فرد آپارتمان خود را بفروشد و مبلغ آن را وصول کند، نمی‌توان گفت این عایدی، درآمد اوست؛ چراکه در واقع دارایی سرمایه‌ای فروخته شده است. حال آنکه یک فرد یا دولت عاقل باید تلاش کند عوایدی را که از فروش دارایی‌های سرمایه‌ای خود به دست می‌آورد به نوعی دیگر از دارایی سرمایه‌ای تبدیل کند. شما کمتر کسی را پیدا می‌کنید که مسکن خود را به فروش برساند و عایدی حاصل از آن را صرف خرید مسکن جدید یا سرمایه‌گذاری دیگر نکند. اینکه از محل فروش دارایی‌های ثابت و سرمایه‌ای، هزینه‌های جاری تامین شود، امر چندان عاقلانه‌ای به نظر نمی‌رسد. تصور کنید فردی خانه خود را بفروشد و پول آن را صرف مسافرت یا تفریح کند که مسلماً منطقی نیست.

عواید حاصل از صادرات نفت نیز در واقع مصداق بارز و روشن دارایی‌های تجدیدناپذیر یک ملت است. ضمن اینکه تعبیر بین‌النسلی نیز به آن وارد شد؛ به این معنا که اگر امروز نفت می‌فروشیم، دارایی تجدیدناپذیری را به پول تبدیل می‌کنیم که بخشی از آن متعلق به نسل‌های آینده است. از سوی دیگر طی دولت‌های مختلف از زمان جنگ تحمیلی تا اوایل دولت هفتم، هنگامی که ارزش جهانی و صادرات نفت افزایش می‌یافت به دلیل اینکه بانک مرکزی عواید حاصل از صادرات نفت را به ریال تبدیل، و آن را به خزانه منتقل می‌کرد، تورم شکل می‌گرفت و در پی آن مشکلات عدیده‌ای به وجود می‌آمد. در مقابل هنگامی که صادرات یا قیمت نفت کاهش می‌یافت به دلیل وابستگی بودجه و نفت، دولت دچار کسری می‌شد و باز هم به رشد تورم دامن می‌زد.

فلسفه دوم تشکیل صندوق نیز با همین مساله ارتباط دارد. چنان که به این وسیله دولت بتواند بودجه خود را در مقابل نوسانات قیمت بین‌المللی و میزان صادرات نفت مدیریت کند و اقتصاد کشور از آسیب این فراز و نشیب‌ها مصون بماند. در نتیجه مقرر شد بخشی از عواید حاصل از صادرات نفت خام تبدیل به ریال نشود و به صورت ارز در یک حساب یا صندوقی به نام صندوق ذخیره ارزی قرار گیرد. مطابق طرح ساماندهی اقتصاد مقرر شد، این بخش از عواید به دو کانال هدایت شود؛ نیمی از آن به عنوان ضربه‌گیر در مقابل نوسانات قیمت نفت و عامل ثبات بودجه در نظر گرفته شد. همچنین مقرر شد بخش دیگری از این عواید نیز به اعطای تسهیلات ارزی به سرمایه‌گذاران بخش خصوصی اعم از داخلی و صادرات خدمات مهندسی تخصیص پیدا کند تا در نهایت بتواند سبب رونق اقتصادی و اشتغال‌زایی شود. منع تبدیل منابع ارزی به ریال تدبیری بود که برای مقابله با تورم حاصل از تزریق پول نفت به اقتصاد کشور یا بیماری هلندی مورد تاکید قرار گرفت. اگرچه به نظر می‌رسد دولت اکنون نیز بخشی از این منابع را تبدیل به ریال می‌کند و به صورت ریالی اعطای اعتبار می‌کند. حتی بخشی از تسهیلات که به صورت ارزی در اختیار متقاضیان قرار گرفته بود، اکنون به صورت ریالی باز پس گرفته می‌شود. به عبارت دیگر دولت از این اصل نیز دور شده و در این زمینه نیز تدبیر لازم است. پیشنهاد تشکیل صندوق ذخیره ارزی را نیز من زمانی که رئیس دفتر مشاوران رئیس‌جمهوری بودم طی نامه‌ای به رئیس دولت اصلاحات ارائه کردم. آقای خاتمی نیز روی آن نوشتند که درباره این پیشنهاد از تمامی اعضای هیات دولت نظرخواهی شود. به جز وزیر وقت اقتصاد و دارایی و نیز رئیس وقت بانک مرکزی، سایر اعضا موافقت خود را با این پیشنهاد اعلام کردند و نهایتاً در مسیر اجرا قرار گرفت.

مخالفت بانک مرکزی از این جهت بود که اگر صندوقی تشکیل شود و بخشی از عواید حاصل از صادرات نفت این صندوق واریز شود، این منابع از حساب ذخایر ارزی کشور خارج شده و بانک مرکزی با کاهش ذخایر و مشکلات متعاقب آن مواجه می‌شود. اگرچه بسیار توضیح داده شد که این صندوق می‌تواند دارای یک شخصیت حقوقی مستقل باشد و در عین حال این الزام نیز می‌تواند وجود داشته باشد که صندوق حساب‌های خود را در بانک مرکزی نگهداری کند تا حساب ذخایر ارزی دست‌نخورده باقی بماند، اما به دلیل نگرانی از اینکه مدیران صندوق هر لحظه می‌توانند منابع صندوق را در جایی به جز بانک مرکزی سپرده‌گذاری کنند، در نهایت این تفاهم حاصل شد که ایده تشکیل صندوق عملیاتی شود ولیکن به جای صندوق ذخیره ارزی که یک شرکت یا یک شخصیت حقوقی مستقلی داشته باشد، تبدیل به حساب ذخیره ارزی شود تا کماکان در حساب‌های دولت و بانک مرکزی باقی بماند و از کاهش ذخایر ارزی بانک مرکزی جلوگیری شود. در نتیجه این تفاهم میان دولت و بانک مرکزی، صندوق در قالب حساب ذخیره ارزی شکل گرفت و مدیریت آن بر عهده ترکیبی از اعضای هیات دولت به عنوان هیات امنا گذاشته شد. پس از آن آیین‌نامه‌ها تدوین شد و صندوق رسماً آغاز به کار کرد.

در همان بدو کار این توافق حاصل شد که عواید حاصل از صادرات نفت تا بشکه‌ای 11 دلار به خزانه دولت واریز، و مازاد آن در حساب ذخیره ارزی اندوخته شود. طی چند سال نخست، حجم ذخیره ارزی به رقمی نسبتاً قابل قبول رسید که این منابع با دو کارکرد ضربه‌گیری نوسان قیمت جهانی نفت و همچنین اعطای تسهیلات به منظور سرمایه‌گذاری‌های ارزآور بخش خصوصی اختصاص می‌یافت. یکی از ضوابط مورد پیش‌بینی در زمان تشکیل حساب ذخیره ارزی این بود که اگر عواید دولت به دلیل کاهش قیمت بین‌المللی، پایین‌تر از رقمی باشد که در بودجه دیده شده، به همان اندازه دولت می‌تواند از محل 50 درصد مبلغ ذخیره‌شده در جهت جبران کسری بودجه خود استفاده کند. اما اگر بودجه دولت به دلیل کاهش سایر درآمدها همچون مالیات، سود سهام، سود بازرگانی و نظایر آن دچار کسری شود و مقدار پیش‌بینی‌شده در بودجه مصوب تحقق نیابد، جبران این کسری از صندوق غیرمجاز است. این موضوع یکی از فرازهای برجسته و حائز اهمیت حساب ذخیره ارزی بود که در بدو کار در زمان تشکیل آن مورد توجه قرار گرفت. اما با مروری بر عملکرد صندوق مشاهده می‌کنیم که این ضابطه مهم در عمل رعایت نشد. این حساب ذخیره ارزی به همین روال تا پایان دولت هشتم ادامه یافت. اما در دولت نهم و با دستور رئیس دولت، بخش قابل توجهی از منابع صرف هزینه‌های مختلفی شد و ذخایر ارزی رو به اتمام گذاشت؛ اقدامی که پس از مدتی با اعتراض نمایندگان وقت مجلس نیز همراه شد. به دنبال این اعتراضات در مجلس و استفاده بی‌رویه دولت از منابع این حساب در امور جاری خود، نمایندگان مجلس طرحی را به تصویب رساندند که بر مبنای آن حساب ذخیره ارزی دارای شخصیت مستقل حقوقی شد و به صندوق توسعه ملی تغییر ماهیت داد.

‌همان‌گونه که اشاره کردید با گذشت بیش از یک دهه از فعالیت اما این صندوق عمدتاً در مسیری غیر از آنچه در اساسنامه ذکر شده، حرکت داشته است. به عنوان فردی که پیشنهاد تشکیل صندوق را ارائه کرده، فکر می‌کنید چه بازنگری در کارکرد این صندوق باید ایجاد شود؟

به نظر می‌رسد نقطه شروع این بازنگری‌ها، تغییر نگرش و سیاست‌های دولت و البته مجلس شورای اسلامی در مورد این منابع باشد. اگر اکنون که 12 سال از فعالیت صندوق می‌گذرد، دولت مبنای تشکیل صندوق را بپذیرد که عایدی حاصل از صادرات نفت، درآمد دولت نیست، این تغییر انگاره می‌تواند محل آغاز بازنگری‌ها باشد. درواقع اگر آنها بپذیرند این عواید، منابع حاصل از فروش دارایی‌های سرمایه‌ای بین‌النسلی و تجدیدناپذیر کشور است و درآمد دولت به شمار نمی‌آید، می‌توان آن را به عنوان گام نخست در مسیر تجدید نظر در مورد جایگاه صندوق و کارکرد آن قلمداد کرد. در گام دوم نیز باید مشخص شود چه بخشی از منابع صندوق به منظور ضربه‌گیر نوسانات عواید ارزی دولت مورد استفاده باشد و چه بخشی در قالب تسهیلات ارزی ارزان‌قیمت به منظور سرمایه‌گذاری در اختیار بخش خصوصی و تنها بخش خصوصی قرار گیرد. چراکه بخش‌های دولتی به میزان کافی از بودجه دولت و تخصیص‌های آن بهره‌مند بوده و این بخش خصوصی است که امروز به شدت نیازمند این منابع است. درواقع چنانچه سرمایه‌گذاری بخش خصوصی دارای این خصوصیت باشد که محصول یا خدمت تولیدشده نهایی قابلیت صدور و کسب درآمد ارزی داشته باشد، لازم است تسهیلات ارزی در اختیار این بخش قرار گیرد. دولت و البته هیات عامل صندوق اگر دو مبنای یادشده را به عنوان دیدگاه خود بپذیرد، به نظر می‌رسد که تجدیدنظر اساسی در استراتژی و خط‌مشی صندوق ایجاد خواهد شد.

یادآور می‌شوم حدود سه هفته پیش، آقای رئیس‌جمهوری سخنانی در مورد بودجه دولت مطرح کردند و گفتند 200 هزار میلیارد تومان از درآمدهای عمومی در اختیار دولت نیست. ایشان همچنین به اجزای این درآمدها اشاره کردند و یکی از آنها منابعی بود که از محل صادرات نفت به صندوق توسعه ملی واریز می‌شود. از این اظهارنظر رئیس دولت می‌توان دریافت آقای روحانی هنوز نپذیرفته‌اند که عواید حاصل از صادرات نفت، جزو درآمدهای دولت محسوب نمی‌شود. در واقع ایشان این منابع را از آن دولت می‌داند که البته از اختیار دولت نیز خارج است. طبیعی است که با چنین دیدگاهی از شخص اول اجرایی کشور، نمی‌توان تحقق کارکرد اصلی صندوق را انتظار داشت، فارغ از اینکه چه کسی رئیس هیات عامل باشد. به عبارت دیگر تا زمانی که رئیس‌جمهور به عنوان بالاترین مقام اجرایی کشور، ذهنیت خود را در مورد منابع صندوق توسعه ملی اصلاح نکند، صندوق به مسیر اصلی خود باز نخواهد گشت.

‌رابطه مالی میان صندوق و دولت ایران در مقایسه با دیگر کشورها چگونه تعریف شده است؟ آیا این رابطه به گونه‌ای شکل گرفته که مانع دست‌اندازی دولت به این نوع منابع باشد؟

در پاسخ باید بگویم هم بله و هم خیر. در بسیاری از کشورهای دارای تجربه موفق در این زمینه از جمله فنلاند، قزاقستان، کویت و نظایر آن، این رابطه به گونه‌ای تنظیم شده که منابع ذخیره‌شده ملی، با تصمیمات دولت، صرف تامین هزینه‌های جاری نشود. اما مهم‌تر از اینکه در قانون یا اساسنامه آنها چنین بندی قید شده باشد، اعتقاد و باور دولت به رعایت چنین رابطه‌ای حائز اهمیت است. درواقع این تعهد دولت به نوعی ضامن حسن انجام کار است. توجه داشته باشید که در ایران نیز روی کاغذ، دولت نمی‌تواند جز برای جبران کسری ناشی از نوسانات عواید ارزی در بودجه، از منابع صندوق استفاده کند. اما چنانچه دولت به این اصل باور نداشته باشد، ضوابط روی کاغذ عملاً اجرا نمی‌شود و دولت با قدرتی که دارد، به هیات عامل دستور تخصیص منابع به هر حوزه‌ای را که مدنظر دارد، می‌دهد.

‌سخنان شما به این معناست که صندوق توسعه ملی نیز مانند بانک مرکزی باید از استقلال برخوردار باشد و در برابر دست‌اندازی‌های دولت به منابع صندوق قاطعانه برخورد کند؟

من همواره روی کلمه استقلال بحث فنی و کیفی داشته‌ام. ببینید صندوق نمی‌تواند مستقل از دولت باشد چراکه دولت به نوعی حاکم بر صندوق و تعیین‌کننده مدیریت آن است. شاید بهتر باشد بگوییم هیات عامل صندوق باید همراه با دولتی باشد که معتقد به اصول یادشده است. در این صورت صندوق می‌تواند نقش اساسی خود را در اقتصاد کلان کشور به خوبی ایفا کند. در صورتی که این پذیرش از سوی دولت وجود نداشته باشد، اعضای هیات عامل نیز نمی‌توانند مستقل از دولت فعالیت کرده و از دستورات دولت سرپیچی کنند.

‌در نشست اخیر هیات امنا دو متخصص حوزه کشاورزی به اعضای هیات عامل صندوق توسعه ملی کشور اضافه شده‌اند. فکر می‌کنید پیام این انتصاب‌ها چه باشد؟

البته من از ضوابط این انتصابات اطلاعی ندارم اما قاعدتاً در انتخاب اعضا، توان مدیریتی و کاری افراد در اداره امور اقتصادی مبنای کار قرار می‌گیرد. چراکه صندوق توسعه ملی درواقع بنگاهی است که هم به فعالیت اقتصادی مشغول است و هم جزو ارکان اقتصاد کلان کشور به شمار می‌رود. بنابراین عضو هیات عامل به جز تخصص بخشی باید مجهز به دید اقتصاد کلان نیز باشد. شایسته آن است که در بخش‌های مختلف دیگر اعم از صنعت، بازرگانی، مسکن و نظایر آن نیز متخصصانی در هیات عامل حاضر باشند و بتوانند به ایفای نقش اصلی صندوق در اقتصاد کلان کشور کمک کنند.

منبع: هفته نامه اقتصادی تجارت فردا