نقاط قوت و ضعف سند اشتغالی دولت

نتایج یک گزارش رسمی نشان می‌دهد برنامه اشتغال فراگیر به عنوان سند اشتغالی دولت هرچند درراستای ارتقای آموزش و مهارت نیروی انسانی گام برداشته اما فاقد راهبرد مشخص برای اشتغالزایی پایدار است.

کد خبر: ۷۵۵۲۵۰

تاریخ: ۲۳ آذر ۱۳۹۶ - ۱۳:۴۸

به گزارش مهر، برنامه اشتغال فراگیر به عنوان سند اشتغالی دولت با تصویب ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی در اوایل امسال فرآیند اجرایی را طی کرد؛ اگرچه چند طرح ذیل این برنامه به صورت محدود اجرایی شده و بسیاری از طرح‌ها نیز مراحل مقدماتی تهیه دستورالعمل‌ها را طی می‌کنند اما مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی نقاط قوت و ضعف این برنامه پرداخت.

برنامه اشتغال فراگیر در ابتدای سال ۱۳۹۶ توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و در چهار بخش«کلیات»، «اهداف، راهبردها، سیاست‌های اجرایی، رسته‌ها، طرح‌ها و اقدامات اساسی»، «فرآیندهای اجرایی و تقسیم کار دستگاهی» و «ارزیابی، پایش و ارزشیابی و الزامات اجرایی» تدوین و جهت تصویب به ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی ارائه شد که نهایتاً در جلسه ۱۸ اردیبهشت ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی تصویب و در تاریخ ۳۱ خردادماه جهت اجرا به کلیه دستگاه‌های اجرایی کشور ابلاغ شده است.

مرکز پژوهش‌های مجلس با بررسی برنامه اشتغال فراگیر ۷ نقطه قوت و ۱۳ نقطه ضعف این برنامه را به شرح زیر استخراج کرد.

نقاط قوت برنامه اشتغال فراگیر

با توجه به محورهای مصوب ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی برای اجرای برنامه اشتغال فراگیر و حاکمیت نگاه همه جانبه در تدوین برنامه ازسوی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی می‌توان موارد زیر را به عنوان نقاط قوت برنامه اشتغال فراگیر در نظر گرفت.

۱. در تدوین برنامه اشتغال فراگیر تغییر رویکرد برنامه ریزان از برنامه ریزی مبتنی‌ بر رشد کمی اقتصادی به برنامه‌ریزی مبتنی‌ بر توسعه اجتماعی اقتصادی با تکیه بر ظرفیت منابع انسانی لحاظ شده است که می‌تواند نقطه عطفی در ارتقای نظام برنامه‌ریزی کشور تلقی شود.

۲. دولت در تدوین برنامه اشتغال فراگیر برای اولین بار در کشور از محدوده اجرای مجموعه‌ای از پروژه‌ها فراتر رفته و برخی از نیازمندی‌های نهادی و ساختاری حوزه برنامه‌ریزی در بازار کار را مد نظر قرار داده است.

۳. در تهیه برنامه اشتغال فراگیر علاوه بر دستگاه‌های اجرایی دارای مأموریت اقتصادی، سایر دستگاه‌های اجرایی دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی به تناسب مأموریت‌های ذاتی و مسئولیت‌های اجتماعی خود و همچنین بخش‌های خصوصی و تعاونی در برنامه‌ریزی و اجرا مشارکت داده شده‌اند.

۴. در تدوین برنامه درکنار پیش بینی تأمین مالی و مشوق‌های ترغیبی، تأمین زیرساخت‌های علمی، قانونی، اجرایی، مدیریتی و نظارتی هم‌راستا و مکمل هم پیش بینی شده است.

۵. در تعیین نقش و سهم مناطق مختلف کشور و استان‌ها در میزان مشارکت در اجرای برنامه اشتغال فراگیر، از یک روش علمی و شاخص ترکیبی که خود حاصل تلفیق ۱۵ شاخص اقتصادی اجتماعی است متناسب با وضعیت واقعی هریک از استانها بهره گیری شده است که طراحی و معرفی الگوی شاخص ترکیبی علاوه بر برنامه اشتغال فراگیر در سایر برنامه ریزی‌ها هم قابلیت استفاده داشته و موجب ارتقای ابزارهای تصمیم گیری در نظام برنامه‌ریزی کشور می‌گردد.

۶. مزیت دیگر، طراحی نظام پایش و ارزیابی برنامه همزمان با تدوین آن است تا امکان نظارت به صورت عملیاتی از مرحله برنامه ریزی فراهم شود.

۷. زمان مناسب تنظیم برنامه که همزمان با ابلاغ قانون برنامه ششم و تدوین و عملیاتی شدن آن در سال اقتصاد مقاومتی، تولید و اشتغال صورت گرفته است. این امر علاوه بر استفاده مطلوب و بهینه از زمان، همراهی و مشارکت سایر ذی‌نفعان توسعه و دلسوزان کشور را تقویت می نماید.

نقاط ضعف برنامه اشتغال فراگیر

۱. متن برنامه حاوی تعداد بسیار زیادی از برنامه‌های مختلف است و با وجود تلاشِ قابل توجه در توضیح چارچوب مفهومی برنامه اشتغال فراگیر هیچ گونه چارچوب تئوریک مشخصی بر این برنامه قابل استنتاج نیست و از مداخلات کامل دولتی و اجبار نظام بانکی به تزریق منابع تا استفاده مفید از تجارب جهانی در راستای گسترش اطلاعات در بازار کار، ارتقای مهارت نیروی کار، توسعه دوره‌های کارورزی و ... دیده می‌شود.

۲. بخش قابل توجهی از برنامه، حاوی زمانبندی‌هایی است که تحقق آن مورد تردید است، تعیین وظایف برای بانک مرکزی و صندوق توسعه ملی جهت اجرا طی ۱۰ و ۱۵ روز، تنظیم سازوکار متناسب سازی تحصیل و اشتغال تا ۱۵ تیرماه ۱۳۹۶، برنامه‌ریزی تخصیص منابع توسط سازمان برنامه و بودجه تا ۱۵ تیرماه ۱۳۹۶ و ایجاد نظام تأمین مالی فراگیر و تأمین مالی خرد در سال ۱۳۹۶ از این جمله است.

۳. ارتباط برنامه ارائه شده با شرایط ثبات اقتصاد کلان و محیط کسب و کار که دو پیش شرط اصلی توفیق سیاست‌های فعال بازار کار در افزایش اشتغال است، نامشخص است.

۴. هر چند که ارائه راهکارهایی مانند «اصلاح نظام آموزش تخصصی و مهارتی با هدف افزایش اشتغال‌پذیری» به عنوان اقدامات مثبت و مفید برنامه شناخته می‌شود (چراکه سبب تطابق بیشتر سمت عرضه و تقاضای نیروی کار خواهد شد) و با مشخص بودن جامعه هدف این طرح، امکان انحراف و اتلاف منابع یا بار مالی برای دولت کاسته می‌شود، اما نکته حائز اهمیت آن است که ایجاد کننده اشتغال در نهایت بنگاه‌های خصوصی هستند و دولت نقش تسهیل کننده و بسترساز برای این امر را دارد که با توجه به شرایطط رکودی حاکم بر بنگاه‌ها می‌باید ابزارهای تشویقی و انگیزشی متعددی برای کارفرمایان در نظر گرفته شود و در این خصوص موانع قانونی و اجرایی که منجر به ترس و گریز کارفرمایان از اجرای آن می‌شود، بر طرف گردد.

۵. روش محاسبه شاخص‌های کمی اشتغال بخش‌ها در برنامه نامشخص می‌باشد و ارتباط این اهداف با اهداف تعیین شده در برنامه ششم نیز مشخص نیست.

۶. نحوه تعیین منابع پیش بینی شده برای اشتغالزایی در این برنامه مشخص نبوده و ارتباط این منابع (۲۱۵۰۰ هزار میلیارد تومان) با منابع پیش بینی شده در برنامه ششم (۷۷۰ هزار میلیارد تومان) جای ابهام دارد.

۷. تجربه نشان می‌دهد به دلیل دشواری در هماهنگی‌های بین دستگاهی، برنامه اشتغال فراگیر به ابعادی مانند اعطای ۳۱۰ هزار تومان ماهیانه کمک هزینه کارورزی و پرداخت تسهیلات بانکی (۲۰ هزار میلیارد تومان) در سال ۱۳۹۶ محدود خواهد شد مگر آنکه تدبیری برای پایدارسازی اشتغال اندیشیده شود.

۸. بخش مهمی از اجرای برنامه اشتغال فراگیر به رسته فعالیت‌های منتخب برمی‌گردد، درحالیکه هنوز مطالعات شناسایی رسته‌های منتخب در تعدادی از استانها صورت نگرفته و این امر موجب می‌شود مجریان برنامه در برآورد منابع مورد نیاز و همچنین بهره‌گیری از زمان با مشکلاتی مواجه گردند.

۹. در بخش اهداف کمّی طرح‌های اشتغال در رسته‌های منتخب ذکر شده است «طبق تفاهم نمایندگان وزارتخانه‌های صنعت، معدن و تجارت و تعاون، کار و رفاه اجتماعی و معاونت هماهنگی و نظارت معاون اول رئیس جمهور، میزان اشتغال جدید در بخش صنعت، معدن و بازرگانی به شرح زیر خواهد بود. ایجاد اشتغال جدید در قالب رسته‌ها در این حوزه ۲۵۴ هزار فرصت شغلی جدید و مابقی (۲۰۰ هزار فرصت شغلی) از طریق سایر اقدامات و برنامه‌های متعارف دستگاه مربوطه در آن بخش ایجاد خواهد شد.» اگر فرایند ایجاد اشتغال با تفاهمنامه‌ای بین نمایندگان وزارتخانه‌های مختلف میسر بود بیش از ۸ سال خالص اشتغالزایی کشور صفر نمی‌شد یا در شرایطی که این تفاهم‌نامه‌ها و تزریق منابع به بنگاه‌های اقتصادی طی سال‌های ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ به حداقل خود رسیده بود سالی بیش از ۶۰۰ هزار شغل ایجاد نمی‌شد.

۱۰. این برنامه از دو سو می‌تواند در روند کنونی خلل ایجاد کند؛ اول آنکه منابع مالی پیش بینی شده از طریق تسهیلات تکلیفی بانک‌ها در شرایط کنونی نظام بانکی، فشار مازادی است بر فشارهای قبلی مانند خرید گندم، فروش اوراق و سایر بدهی‌های دولت که حتی پیش بینی همین میزان ۲۰۰ هزار میلیارد ریال تسهیلات بانکی نیز می‌تواند آثار نامطلوبی در نزدیک‌تر نمودن شرایط فعلی نظام بانکی به آستانه غیرقابل بازگشت داشته باشد که در آن صورت کل دستاوردهای ثبات و اشتغالزایی دو سال قبل نیز بینتیجه خواهد ماند. ازسوی دیگر توزیع منابع ارزان می‌تواند مجدداً بخش‌های اشتغالزای کنونی را به سمت استفاده بیشتر از این منابع و انحراف آن به سمت سایر بازارها سوق دهد که در آن صورت همین میزان اشتغالی که با نقش غیرمستقیم دولت حاصل شده بود از دست خواهد رفت.

۱۱. در ماده ۵ مصوبات ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی طراحی و به کارگیری روش‌های تأمین مالی به کارگروهی متشکل از وزارت امور اقتصادی و دارایی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران سپرده شده که با ماده ۴ همان مصوبات مغایرت دارد و در این کارگروه نیز نقش صندوق توسعه ملی نادیده گرفته شده است ضمناً در هر دو مورد اشاره شده به نقش سازمان برنامه و بودجه کشور اشاره‌ای نشده است.

۱۲. در انتهای تبصره ماده ۵ مصوبات ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی موضوع تسهیل در اخذ وثایق و ضمانتها مورد توجه قرار گرفته، اما از پرداختن به ایفای نقش توسط صندوق‌های ضمانت سرمایه گذاری شامل صندوق ضمانت سرمایه‌گذار صنایع کوچک، صندوق ضمانت سرمایه‌گذاری تعاون، صندوق ضمانت صادرات و... غفلت شده است.

۱۳. در ارتباط با اعمال نظارت و پایش اجرای برنامه صرفاً وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به عنوان ناظر معرفی شده است که این موضوع از دو جنبه نیازمند اصلاح می‌باشد:

- وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی خودش مجری تعدادی از طرح‌های ذیل برنامه اشتغال فراگیر است، بنابراین حداقل در ارتباط با آن طرحها باید دستگاه دیگری مسئولیت نظارت را برعهده داشته باشد.

- نقش نظارتی سایر دستگاه‌های نظارتی که وظیفه حاکمیتی در ارتباط با اجرای برنامه‌های اقتصادی اجتماعی دارند، ازجمله سازمان برنامه و بودجه کشور، سازمان بازرسی کل کشور، قوه مقننه و دیوان محاسبات نادیده گرفته شده است.

نتیجه گیری

مروری اجمالی بر این برنامه نشان می‌دهد که هرچند تلاش‌هایی بسیار ارزشمند در جهت اشتغالزایی اعمال شده است و ازجمله آن تفکیک مقوله رشد و اشتغال، ایجاد رهیافت نوین اشتغالزایی برمبنای توسعه انسانی و اجتماعی، توجه به ارتقای آموزش و مهارت نیروی انسانی و توجه به آمایش سرزمین است، اما با توجه به انتقادات وارده، نمی‌توان انتظار داشت که علیرغم عنوان «برنامه اشتغال فراگیر» از بطن این برنامه، راهبرد کلان و بلندمدت مشخص برای اشتغالزایی پایدار حاصل گردد.