تفاوت نظام‌های پارلمانی و ریاستی چیست؟

ایران مناسب برای نظام پارلمانی یا نظام ریاستی؟!

نظام پارلمانی یا مجلس‌ محور به انگلیسی ( Parliamentary system ) نوعی حکمرانی مردم سالارانه است که در آن قوه مجریه مشروعیت مردم سالارانه خود را از قوه مقننه اقتباس کرده و در برابر آن پاسخگوست. نظام پارلمانی نوعی نظام حکومتی است که از تفکیک نسبی قوا ایجاد می‌شود. در نظام های پارلمانی قوه مجریه و قوه مقننه از ابزارهایی برای تأثیرگذاری و نفوذ بر یکدیگر برخوردارند.

کد خبر: ۷۳۶۶۳۲

تاریخ: ۱۶ مهر ۱۳۹۶ - ۱۳:۳۹

از سال 68 که نظام ایران از پارلمانی به ریاستی و در جرییان بازنگری قانون اساسی تغییر یافت، هیچ حرفی درباره خوب یا بد بودن «نظام پارلمانی» و «نظام ریاستی» مطرح نشد تا اینکه برای اولین بار در سال 90 مقام معظم رهبری در سفر به کرمانشاه، این موضوع را طرح کردند.

ایشان در این خصوص فرمودند: «ما یک روزی در قانون اساسی نخست‌وزیر و رئیس جمهور داشتیم، با یک شکل خاصی؛ بعد تجربه به ما نشان داد که این درست نیست. امام دستور دادند گروهی از خبرگان ملت، از دانشگاهیان، از روحانیون، از مجلس شورای اسلامی، از برجستگان و نخبگان بنشینند و آنچنان که بر طبق نیاز است، آن را تغییر بدهند. همین کار را هم کردند. یا در زمینه قضا همین جور.»

به گزارش «تابناک»؛ سخنان رهبر معظم انقلاب درباره موضوع «نظام پارلمانی یا ریاستی؟» این گونه ادامه یافت: «در آینده هم این‌ها قابل تغییر است. امروز نظام ما نظام ریاستی است؛ یعنی مردم با رأی مستقیمِ خودشان رئیس جمهور را انتخاب می‌کنند؛ تا الان هم شیوه بسیار خوب و تجربه‌ شده‌ای بوده ‌است. اگر یک روزی در آینده‌های دور یا نزدیک احساس شود به جای نظام ریاستی مثلاً نظام پارلمانی مطلوب است هیچ اشکالی ندارد؛ نظام جمهوری اسلامی می‌تواند این خط هندسی را به این خط دیگر هندسی تبدیل کند؛ تفاوتی نمی‌کند.»

هدف نمایندگان از نامه‌نگاری برای بازنگری در قانون اساسی چه بود؟

بعد از فرمایش های رهبر معظم انقلاب، عده ای از نمایندگان مجلس نیز برای نخستین بار این موضوع را در قوه مقننه مطرح کردند و بر این عقیده بودند که بهتر است تکلیف این طرح نهایتا به بعد از انتخابات ریاست جمهوری دوره یازدهم موکول شود، اما برخی هم بر این اعتقاد بودند که رهبری صرفا در این خصوص نکته ای را متذکر شده اند و اشاره ایشان هم به آینده دور بوده نه شرایط فعلی. اما حالا و در ابتدای شکل گیری دولت دوازدهم، بار دیگر مجلس به این مسأله ورود کرده و آن طور که «عزت الله یوسفیان ملا» گفته، برای بازنگری در قانون اساسی هم برخی نمایندگان نامه ای را خدمت مقام معظم رهبری ارسال کرده اند.

البته هرچند رئیس کمیسیون تدوین آیین‌نامه داخلی مجلس از ارسال نامه درخواست برای بازنگری در قانون اساسی سخن به میان آورده و از طرفی هم برخی نمایندگان گفته اند: «اگر انتخابات پارلمانی داشته باشیم، سیستم نخست وزیری و پارلمانی احیا می‌شود که به نفع کشور و لازمه آن تغییر قانون اساسی است.» و تحلیلگران هم چه موافق و چه مخالف به بررسی این مسأله پرداخته اند، اما همان طور که منبع اصلی اعلام این خبر یعنی یوسفیان ملا گفته، هدف از بازنگری اصلاح برخی موارد دیگر از قانون اساسی است و ممکن است در این بین برخی نمایندگان هم مسأله «نظام پارلمانی» را دنبال کنند.

تفاوت های نظام پارلمانی با نظام ریاستی چیست؟

اما نخست باید برای روشن شدن ذهن مخاطبان این مسأله مشخص شود که نظام پارلمانی چیست و چه تفاوتی با نظام ریاستی دارد؟ در حقیقت جمهوری پارلمانی یا همان «جمهوری مجلس‌محور» نوعی از حکومتِ جمهوری است که در آن حکومت با نظام پارلمانی «مجلس‌محوری» اداره می‌شود.

البته لازم است این توضیح را بدانید که در چنین نظامی، رئیس حکومت از طرف پارلمان انتخاب می‌شود و پارلمان قادر است کنترل زیادی را بر کابینه از طریق رأی اعتماد، استیضاح و سؤال از وزیران اعمال کند. در این شرایط پارلمان مهمترین منبع قدرت در این حکومت محسوب می‌شود. این موضوع بدین معناست که بین قوه مجریه و قوه مقننه جدایی مشخصی وجود ندارد و تفکیک قوا انجام نشده ‌است. (این مسأله مغایر اصل تفکیک قوا در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است)

نظام پارلمانی یا مجلس‌ محور به انگلیسی ( Parliamentary system ) نوعی حکمرانی مردم سالارانه است که در آن قوه مجریه مشروعیت مردم سالارانه خود را از قوه مقننه اقتباس کرده و در برابر آن پاسخگو است. نظام پارلمانی نوعی نظام حکومتی است که از تفکیک نسبی قوا ایجاد می‌شود. در نظام های پارلمانی قوه مجریه و قوه مقننه از ابزارهایی برای تأثیرگذاری و نفوذ بر یکدیگر برخوردارند.

در نظام‌های پارلمانی رئیس کشور و رئیس قوه مجریه دو شخص متفاوت هستند. رئیس کشور که ممکن است رئیس‌جمهور (در نظام‌های جمهوری پارلمانی) (مثل ایرلند، آلمان، هندوستان و ایتالیا) یا پادشاه (در نظام‌های مشروطه سلطنتی) (مثل انگلیس و ژاپن) باشد، نقش مهمی ندارد و از مسئولیت مبراست. رئیس قوه مجریه که معمولاً نخست وزیر نامیده می‌شود، به پیشنهاد رئیس کشور و انتخاب پارلمان مشخص می‌شود. اعضای هیأت وزیران در این سیستم حق پیشنهاد قانون به مجلس و شرکت در مذاکرات و مباحثات مجلس نمایندگان یا انحلال پارلمان را دارند و از سوی دیگر پارلمان نیز حق سؤال، استیضاح و دادن رأی عدم اعتماد به آنان را دارد. در تعداد کمی از جمهوری های پارلمانی مانند بوتسوانا، آفریقای جنوبی، سورینام و آلمان، حکمران همزمان رئیس حکومت نیز هست، ولی توسط قوه مقننه انتخاب شده و به آن پاسخگو است.

این بر خلاف نظام جمهوری است که رئیس کشور همان رئیس حکومت بوده و مهمتر از آن قوه مجریه مشروعیت خود را از قوه مقننه نمی گیرد.

انواع متفاوتی از جمهوری‌های پارلمانی در دنیا وجود دارد که در بیشتر آن‌ها دو مقام متفاوت سمت رئیس حکومت و رئیس دولت را بر عهده گرفته‌اند. رئیس حکومت که در جمهوری مجلس‌محور معمولاً نخست‌وزیر یا صدراعظم نامیده می‌شود، ریاست قوه مجریه را بر عهده دارد و قدرت اصلی اجرایی کشور در اختیار اوست؛ اما رئیس دولت یا رئیس‌جمهور مقامی تشریفاتی یا دارای اختیاراتی محدود محسوب می‌شود که جایگاه آن با پادشاه در نظام‌های پادشاهی مشروطه قابل مقایسه است، ولی در جمهوری‌های ریاستی و نیمه‌ریاستی اغلب رئیس جمهور هم ریاست دولت و هم ریاست حکومت را بر عهده دارد و از اختیارت وسیع اجرایی برخوردار است.

چرا بعد از 28 سال به فکر بازگشت به نظام پارلمانی افتادیم؟

چرایی تبدیل شدن نظام ریاستی جمهوری اسلامی به نظام پارلمانی پس از گذشت 28 سال از تغییر نظام پارلمانی سابق به نظام ریاستی از مسائل و موضوعاتی است که ذهن بسیاری از کارشناسان و مردم عادی را به خود معطوف کرده است. اگرچه تاکنون نمایندگان مجلس و کاشناسان بسیاری از بین سیاسیون و حقوقدان ها در این خصوص اظهار نظر کرده اند، توجه به این نکات هم لازم است که اگر در بحث بازنگری احتمالی قانون اساسی مساله تغییر نظام ریاستی به نظام پارلمانی مطرح شد، چرا چنین مساله ای پس از 28 سال دوباره طرح و پیگیری شده است.

به نظر می آید اگر این موضوع دنبال شود، فارغ از اینکه کشور مهیای آن هست یا خیر و اینکه مردم به آن رأی می دهند یا نه، طرح این مسأله دارای ریشه در قانون اساسی است. اولین ریشه که البته میان مدت است مربوط به اختلافات مجلس و رییس جمهور است و در دوره های مختلف هم شاهد آن بوده ایم، این است که در نظام های ریاستی معمول دنیا مانند آمریکا به نوعی تفکیک میان هیات دولت و کنگره آمریکا وجود دارد و رئیس جمهور آمریکا دارای اختیارات زیادی است. اما در قانون اساسی ایران علی رغم نظام ریاستی و تفکیکی که بین قوا بر اساس قانون اساسی اعمال شده، مجلس دارای اختیارات زیادی است و قدرت و اختیارات زیادی برای اعمال نظارت بر عملکرد قوه مجریه است.

این قدرت بالای مجلس در برابر دولت که آسیب های زیادی را هم به همراه داشته و دولت های مختلف برای عدم بهره گیری نمایندگان از قدرت نظارتی شان به روش های غیرقانونی برای تامین نظر نماینده روی آورده اند، در حالی است که دولت برآمده از مجلس نیست. همان طور که گفته شد یا وزیران و اعضای دولت برای تأمین نظر و خواست نمایندگان و جلوگیری از اعمال قدرت نظارتی روی به روش های غیر متعارف می آورند و از طرفی در عمده موارد به ویژه در چند دوره اخیر دولت و شخص رئیس جمهور هم به دلیل اینکه قدرت خود را از مجلس نگرفته و رأی مردم را به صورت مستقیم کسب کرده است در برابر قوانینی که موافق خواستش نیست، تمکین نمی کند.

دلیل اختلافات رؤسای جمهور با مجلس

در دوره احمدی نژاد به کرات این مسإله مشاهده شد و ماجرای یکشنبه سیاه، حاصل همین دوگانگی در قدرت بود و از طرفی هم پرونده های بسیاری در خصوص عدم تمکین رئیس جمهور به نظرات مجلس شکل گرفت که برخی از آنان هنوز جزو اتهامات احمدی نژاد محسوب می شود و قرار است در قوه قضائیه پیگیری شود. روحانی هم که خود را فرزند مجلس می داند، اگرچه تلاش زیادی برای جلوگیری از اصطکاک با نمایندگان انجام داده و با برقراری ارتباط حسنه با رئیس مجلس تلاش می کند، از طریق او به فضاهایی که احمدی نژاد وارد شد، ورود پیدا نکند، اما به هر حال همه می دانند و خود او هم بارها نسبت به فراخوانی وزیرانش به مجلس برای پاسخگویی انتقادات زیادی کرده و برخی قوانین مصوب را معطل گذاشته است.

عملا این تضادها برخی فعالیت های اجرایی را دچار اختلال کرده است. از طرف دیگر رئیس جمهور در ایران فاقد برخی اختیارات مانند فرماندهی نیروهای مسلح و یا انحلال پارلمان است که اختیارات او را در حد نخست وزیر کاهش داده است. همین مسائل سبب شده است که طرح مسأله تغییر نظام ریاستی صورت بگیرد و برای بازگشت به شرایط 28 سال قبل یعنی برگشتن به نظام پارلمانی تلاش شود.

کارشناسان مخالف نظام پارلمانی چه می گویند؟

هرچند برخی کارشناسان معتقدند که در شرایط فعلی بازگشت به نظام پارلمانی باعث ایجاد فسادهای زیادی به ویژه در مجلس خواهد شد و با این شرایط نخست وزیر تنها بازیچه دست نمایندگان مجلس خواهد بود. این کارشناسان بر این عقیده هستند که برقراری چنین نظامی تنها در شرایطی مطلوب جمهوری اسلامی خواهد بود که تحزب به شکل واقعی در ایران نهادینه شود و احزاب قوی میدان دار عرصه سیاست شوند تا هم شرایط برای پاسخگویی پس از قدرت مهیا باشد و هم تصمیمات بر اساس منافع سیاسی کشور و احزاب اتخاذ شود نه بر اساس منافع افراد.

آنچه کارشناسان بدان عقیده دارند این است که تنها عرصه جدی ظهور و بروز قدرت رأی مردم در شرایط فعلی کشور انتخابات ریاست جمهور و تعیین رئیس جمهور به دست مردم برای تغییر شرایط کشور است، لذا اگر هم چنین موضوعی از سوی مجلس به تصویب برسد، قطعا مردم این قدرت انتخاب را از خود سلب نمی کنند و به اعمال چنین تغییراتی در قانون اساسی رأی مثبت نخواهند داد.

چطور می توان در قانون اساسی بازنگری کرد؟

بازنگری‏ در قانون‏ اساسی‏ جمهوری‏ اسلامی‏ ایران‏، در موارد ضروری‏ به‏ ترتیب‏ زیر انجام‏ می‏ گیرد:

‎‎‎‎‎‎مقام‏ رهبری‏ پس‏ از مشورت‏ با مجمع تشخیص‏ مصلحت‏ نظام‏ طی‏ حکمی‏ خطاب‏ به‏ رئیس‏ جمهور موارد اصلاح‏ یا تتمیم‏ قانون‏ اساسی‏ را به‏ شورای‏ بازنگری‏ قانون‏ اساسی‏ با ترکیب‏ زیر پیشنهاد می‏ نماید؛

‎‎‎‎‎‎1 - اعظای‏ شورای‏ نگهبان‏

‎‎‎‎‎‎2 - رؤسای‏ قوای‏ سه‏ گانه‏

‎‎‎‎‎‎3 - اعضای‏ ثابت‏ مجمع تشخیص‏ مصلحت‏ نظام‏

‎‎‎‎‎‎4 - پنج‏ تن از اعضای‏ مجلس‏ خبرگان‏ رهبری‏

‎‎‎‎‎‎5 - ده‏ تن به‏ انتخاب‏ مقام‏ رهبری‏

‎‎‎‎‎‎6 - سه‏ تن از هیأت‏ وزیران‏

‎‎‎‎‎‎7 - سه‏ تن از قوه‏ قضائیه‏

‎‎‎‎‎‎8 - ده‏ تن از نمایندگان‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏

‎‎‎‎‎‎9 - سه‏ تن از دانشگاهیان‏

‎‎‎‎‎‎شیوه‏ کار و کیفیت‏ انتخاب‏ و شرایط آن‏ را قانون‏ معین‏ می‏ کند. مصوبات‏ شورا پس‏ از تأیید و امضای‏ مقام‏ رهبری‏ باید از طریق‏ مراجعه‏ به‏ آرای عمومی‏ به‏ تصویب‏ اکثریت‏ مطلق‏ شرکت‏ کنندگان‏ در همه‏ پرسی‏ برسد. رعایت‏ ذیل‏ اصل‏ پنجاه‏ و نهم‏ در مورد همه‏ پرسی‏ "بازنگری‏ در قانون‏ اساسی‏" لازم‏ نیست‏. «اصل 59 می گوید: در مسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی ممکن است اعمال قوه مقننه از راه همه‏پرسی و مراجعه مستقیم به آرای مردم صورت گیرد. درخواست مراجعه به آرای عمومی باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس برسد. محتوای‏ اصول‏ مربوط به‏ اسلامی‏ بودن‏ نظام‏ و ابتنای‏ کلیه‏ قوانین‏ و مقررات‏ بر اساس‏ موازین‏ اسلامی‏ و پایه‏ های‏ ایمانی‏ و اهداف‏ جمهوری‏ اسلامی‏ ایران‏ و جمهوری‏ بودن‏ حکومت‏ و ولایت‏ امر و امامت‏ امت‏ و نیز اداره‏ امور کشور با اتکا به‏ آرای عمومی‏ و دین‏ و مذهب‏ رسمی‏ ایران‏ تغییر ناپذیر است‏.»

باید منتظر ماند و دید که نامه نمایندگان به مقام معظم رهبری برای صدور دستور بازنگری در قانون اساسی با چه دستوری از سوی ایشان مواجه خواهد شد؟ اینکه آیا دستور بازنگری صادر می شود یا نه و اینکه در صورت بازنگری نمایندگان در چه موارد بازنگری خواهند کرد و در نهایت آیا مردم به اصلاحات صورت گرفته از سوی مجلس در قانون اساسی رأی مثبت خواهند داد یا خیر، از موضوعاتی است که در آینده مشخص خواهد شد.