درباره قانونمندترین دولت تاریخ

پرویز اسماعیلی

کد خبر: ۱۶۹۸۶۰

تاریخ: ۲۱ خرداد ۱۳۹۰ - ۱۱:۰۶

اظهارات رئیس جمهور در نشست خبری اخیر از ابعاد گوناگونی تحلیل و نقد می شود. از نقل قول اشتباه از رهبر معظم انقلاب تا وعده ایجاد 2.5 میلیون شغل در سال جاری، در حالی که نرخ رشد اقتصادی نزدیک صفر است، نقدینگی به 250 هزار میلیارد تومان رسیده و حتی وزیر تعاون تحقق یک میلیون شغل را نیازمند 20 هزار میلیارد تومان بودجه‌ای دانست که در کف ندارد و... .

این موارد البته مهمند، ولی بررسی مختصر اظهارات ایشان در حوزه قانون بسیار مهمتر است؛ افزون بر تکرار ادعای «قانونمندترین دولت در طول تاریخ کشور»، جمله تازه‌ای هم شنیدیم: «این مجری است که باید برداشت خود از قانون را عمل کند»!

نخست مرور یک کارنامه

چنانچه سوگند رئیس جمهور را که بر پایه اصل 121 قانون اساسی در پیشگاه قرآن کریم، ملت، شورای نگهبان، رئیس قوه قضائیه و نمایندگان مجلس قرائت و امضا شد، ملاک بدانیم، او به «خداوند قادر متعال» قسم خورده است که «پاسدار مذهب رسمی، نظام و قانون اساسی» و نیز «حقوق و حرمت اشخاص و ملت» باشد و از «خودکامگی» هم بپرهیزد. پس فرض بر این است که آقای احمدی نژاد کلیت قانون اساسی، قوا، نهادها و دستگاه‌های تقنین شده و قوانین عادی منبعث از آن را قبول دارد.

این نوشته قطعا نافی خدمات گروه بسیاری از دولتمردان مخلص و پرتلاش ایران اسلامی نیست، بلکه مروری بر رفتار قوه مجریه در برابر قوای قضائیه، مقننه و شورای نگهبان و چند نمونه مختصر از گزارش های مراجع قانونی است، تا نمایی از میزان پایبندی به قانون را پیش روی گذارد.

1ـ رئیس جمهور با وجود نهی رهبر انقلاب در اسفند ماه 1389 و به بهانه تغییرات قوه مقننه در لایحه برنامه پنجم و نیز حذف رئیس جمهور از مجمع بانک مرکزی توسط مجلس، نامه‌ای خطاب به نمایندگان منتشر کرد.

او در این نامه، مدیریت مجلس را در حالی به نقض قانون اساسی و نادیده گرفتن رهنمودهای رهبری از طریق دخالت در فرایند تصویب قانون متهم نمود که شورای نگهبان آن را تأیید کرده بود؛ البته روسای قوای قضائیه و مقننه، مجمع تشخیص مصلحت و... هم به توطئه علیه دولت و رئیس جمهور متهم شده بودند.

2ـ حضور نداشتن خود و نیز دستور به وزیر برای عدم حضور در جلسه پاسخگویی و استیضاح باعث شد برای نخستین بار مجلس بدون دفاع وزیری را برکنار کند. در کنار این رفتار اهانت آمیز، اظهارات پی در پی مبنی بر اینکه دولت در رأس امور است و قانونی را که قبول ندارد، اجرا نخواهد کرد، فراوان شنیده شده و بدیهی است وقتی رئیس جمهور در نامه‌ای بی سابقه به رئیس شورای نگهبان مواردی از مغایرت قوانین مصوب مجلس با قانون اساسی را به وی «متذکر» می‌شود، یا بر خلاف قانون و حکم رهبری در جلسات مجمع تشخیص مصلحت نظام به عنوان عالی ترین بازوی مشورتی و قانونی حضور نمی‌یابد؛ مشاور ایشان نیز نص سخن امام راحل (ره) را تفسیر به رأی می‌کند و مجلس را تنها پیش از بازنگری قانون اساسی در رأس امور می‌داند!

3ـ قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی که نخستین برنامه از سند چشم انداز بود، گزینشی و بسیار محدود اجرا شد. چون رئیس جمهور صراحتا می‌گفت آن را قبول ندارد. نهادهای نظارتی هم متأسفانه از تحقق حداکثر 20 درصدی بخش عمده‌ای از احکام برنامه حکایت می‌کنند. در عین حال بخش‌های عقب مانده از برنامه چهارم، در لایحه اولیه دولت برای برنامه پنجم پاک شد!

4ـ در سال 86 دولت اقدام به انحلال 28 شورای عالی در حوزه‌های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، علمی و … نمود. برخی شوراهای مزبور بر پایه قانون مصوب مجلس تشکیل شده و شورای عالی اداری و یا هر نهادی دیگری، جز مجلس حق انحلال آنها و تشکیل شوراهای جانشین با ساختار، وظایف و ترکیب متفاوت را نداشت.

5ـ در تاریخ 22 /3/ 86 مجلس تصویب كرد كه دولت حق ندارد سازمان‌هایی كه به حكم قانون تشكیل شده‌اند، منحل كند (قانون اصلاح مواد 139 و 154 قانون برنامه چهارم توسعه). شورای عالی اداری تنها چند روز پس از تصویب این مصوبه مجلس و در مهلت قانونی امضا و ابلاغ آن توسط رییس جمهور، طی جلسه‌ای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را (كه در سال 1327 بر اساس قانون تشكیل شد) منحل اعلام كرد.

6ـ یکی از مصوبه‌های تکراری دولت در سفرهای استانی به اعلام معافیت‌های مالیاتی و زیر پا گذاشتن قانون مالیات‌های مستقیم برمی‌گردد. این در حالی است که اصل پنجاه ‌و یکم قانون اساسی، اختیار وضع معافیت‌ها و بخشودگی مالیاتی را به مجلس شورای اسلامی داده است.

7ـ با وجود گذشت چند سال از تصویب نهایی قانون مدیریت خدمات کشوری، دولت به بهانه تدوین آیین‌نامه‌های این قانون و عدم پیش‌بینی بودجه اجرای آن را به تأخیر انداخت.

8ـ الحاق غیر قانونی سازمان حج و زیارت به سازمان میراث فرهنگی و گردشگری در فروردین 88 که با «تذکر موکد» رهبر معظم انقلاب هم روبه رو شد.

9ـ به رغم اين‌كه مجلس شوراى اسلامى همه ساله به هنگام بررسى و تصويب لوايح بودجه، احكام مشخصى را در زمينه واردات بنزين و فرآورده‌هاى نفتى به تصويب رسانده است، متأسفانه، دولت از سال ۱۳۸۶ هرساله و در مجموع نزدیک ده میلیارد دلار بنزین و فرآورده‌هاى نفتى به ‌طور غير قانونى وارد کرد.

10ـ موارد متعددی از انتصاب، بر خلاف قانون منع تصدی بیش از یک شغل صورت گرفت که نهادهای قانونی از جمله سازمان بازرسی بارها به آن اشاره کردند.

11ـ بی‌اعتنایی آشکار به احکام قانونی دادگاه‌ها و دخالت در امور قوه قضائیه هم مصادیق متعددی دارد؛ برای نمونه، رییس‌ دانشگاه یزد با حمایت آشکار وزیر علوم از اجرای رأی دیوان عدالت اداری مبنی بر بازگشت به کار یکی از اساتید دانشگاه یزد خودداری نمود. مواردی چون آزادی ملوان‌های متجاوز انگلیسی (با اهدای کت شلوار و بدرقه اختصاصی!) نیز حکما باید پس از رسیدگی قضایی و صدور قرار منع تعقیب از سوی قوه قضاییه یا عفو رهبری امکان‌پذیر شده باشد.

12ـ بنا بر اعلام دیوان محاسبات در گزارش تفریغ بودجه سال‌های 85 تا 88 دولت نهم و دهم در روالی بی سابقه تخلفات زیاد از احکام قانون بودجه داشته است. حجم تخلف‌های مزبور فارغ از موضوع عدم واریز رقم‌هایی از یک میلیارد تا دوازده میلیارد دلار از درآمد نفتی به حساب خزانه است.

13ـ درباره قانون هدفمندی یارانه‌ها به عنوان مهمترین برنامه اقتصادی کشور (که اصل شجاعت مجموعه دولت در اجرای آن تقدیر شدنی است) قانون مصوب مجلس و شورای نگهبان که طی فرایندی نفسگیر و با رعایت حداکثری خواسته‌های دولت نهایی شد، هرگز مبنای عمل قرار نگرفت. دیوان محاسبات کشور از ارجاع تخلفات دولت به مجلس خبر داد و مجلسی‌ها هم فهرست 9 تخلف کلان دولت در این زمینه را منتشر کردند.

14ـ فهرستی كه معاونت نظارت مجلس به تازگی منتشر كرده، نشان می‌دهد که نمايندگان دوره هشتم در سه سال اول مسئوليت خود، نزديك به ده هزار بار به مسئولان اجرايي تذكر داده‌اند. بيشترين تذكرات نمايندگان مجلس از نظر تعداد و همچنین «رکورد دریافت تذکر به نسبت روزهای مسئولیت» متعلق به رئيس جمهور بوده است.

15ـ رئیس مجلس در صدها مورد مکاتبه، مغایرت مصوبات دولت با قوانین جاری کشور را به رئیس جمهور ابلاغ کرده است. رئیس کمیسیون اصل 90 مجلس از «جرم بیّن رئیس جمهور و دولت» و ارجاع نزدیک چهل مورد تخلف (از جمله درباره عدم اجرای قانون تخصیص دو میلیارد دلار به حمل و نقل عمومی و مترو) به قوه قضائیه و دیوان عالی کشور خبر داد.

همچنین تنها بیست قانون از مجموع 249 قانون مصوب مجلس در مهلت قانونی از سوی رئیس جمهور امضا و ابلاغ شده است (بر خلاف اصل 123 قانون اساسی).

16ـ پس از اینکه در سال 89 کمیته مشترکی برای بررسی و حل اختلافات دولت و مجلس تشکیل شد، رئیس مجلس از سوی نمایندگان نامه‌ای به آیت الله جنتی رئیس شورای نگهبان نگاشت و هجده محور تخلفات اصلی دولت از قانون را چنین برشمرد: بفرستادن مصوبات دولت به مجلس (مغایر اصول 85 و 138 قانون اساسی)؛ ابلاغ ضوابط اجرایی بودجه سالیانه بدون تصویب هیأت وزیران؛ تغییر غیر قانونی در ردیف های بودجه سنواتی (چنانچه فقط در سال 87 در حالی که مجلس 262 ردیف مستقل تصویب کرده بود، دولت 39 ردیف لایحه اولیه خود را اجرا کرد)؛ از بین بردن امکان بررسی دقیق لایحه بودجه با تأخیر از مهلت قانونی (مغایر ماده 224 آیین نامه مجلس)؛ عدم ارایه اساسنامه شرکت‌های نفت، گاز و پتروشیمی؛ بار مالی سفرهای استانی و ارتباط نداشتن آن با بودجه‌های سنواتی؛ تعیین یکجانبه تعطیلات رسمی و ساعات کار و... .

17ـ معاون نظارتی مجلس طی نامه‌ای برکناری وزرای صنایع، رفاه و نفت را به استناد ماده 53 قانون برنامه پنجم خلاف قانون دانست. معاون دیگر مجلس نامه‌ای در خصوص تخلف دولت در عدم تشکیل وزارت ورزش و جوانان و معرفی وزیر نوشت و دیوان محاسبات کشور هم تمام امور و هزینه کردهای سازمان ملی جوانان و سازمان تربیت بدنی را غیر قانونی اعلام کرد. هنوز هم رئیس جمهور اقدامی در این جهت نکرده است. رئیس کمیسیون ویژه مجلس از برداشت غیر قانونی و نزدیک هشت هزار میلیارد تومانی دولت از بانک مرکزی برای پرداخت یارانه نقدی خبر داد.

18ـ شورای نگهبان و مجلس با هم سرپرستی رئیس جمهور بر وزارت نفت را غیر قانونی اعلام کردند، ولی دو معاون پارلمانی و حقوقی رئیس جمهور اصل را بر تفسیر وی از قانون گذاشتند. رئیس جمهور تصمیماتی چون استخدام پنج هزار نفر هم در مقام سرپرستی این وزارت گرفت تا رکوردی در مخالفت با شورای نگهبان به جا ماند.

19ـ مهمترین مبانی حقوقی کشور، قانون اساسی، قوانین عادی و مصوبات مجلس، احکام حکومتی و برنامه‌ای است. نظیر سند چشم انداز بیست ساله نظام که مشخص نیست چگونه می‌توان این سند را به کنار نهاد و برنامه چهارم توسعه را هم نقض کرد، اما مدعی شد که بسیار زودتر از 1404 به اهداف آن می‌رسیم؟! یا در حالی که معیارها و شاخص‌های سند چشم انداز و برنامه‌های پنج ساله محقق نشده‌اند و به جای متوسط نرخ پایدار رشد اقتصادی 8 درصد، آن را به نزدیک صفر رسانده ایم، از تحقق سریعتر سند سخن می‌گوییم. حال آنکه با ضرباتی که شش سال گذشته بر پیکر چشم انداز و روح مدیریتِ برنامه محور وارد شد، حتی اگر همین اکنون همه شرایط اجرای سند فراهم آید، دست کم نرخ رشد اقتصادی لازم برای جبران بخشی از عقب ماندگی‌ها 14 درصد و در شرایطی هم 25 درصد است.

بدین ترتیب، دولت آقای احمدی نژاد قانونمندترین دولت خواهد بود، اگر همه مراجع قانونی بالا دروغ گفته باشند و یا اینکه رئیس جمهور از خود قانون هم «برداشت» متفاوتی داشته باشند.

اجرای قانون به سلیقه مجری

هرچند قانونگذار برای برداشت مجری از قانون احترام قایل است، مجری نمی‌تواند «برداشت شخصی» را بر «برداشت قانونی» ارجح بداند. اصل 98 قانون اساسی تفسیر این قانون را منحصرا بر عهده شورای نگهبان گذاشته و نیز در اصل 96 آورده است «تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس با احکام اسلام با اکثریت فقهای شورای نگهبان و تشخیص عدم تعارض آنها با قانون اساسی بر عهده بیشتر اعضای این شوراست».

در مورد قوانین عادی هم، اصل 73 قانون اساسی صراحت دارد که «شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است». پس اگر سایر مراجع صلاحیت دار قانونی را هم نادیده بگیریم، به چه استدلالی رئیس جمهور تفسیر و سلیقه خود از قانون را، آن هم پس از شش سال مسئولیت، ملاک عمل دانسته است؟

ضمن اینکه آقای رئیس جمهور لابد می‌داند که مسئول اجرای تمام قانون اساسی و ریاست همه امور قوه مجریه نیست. چنانچه اصول قانون اساسی از جمله اصل 60 و 113 تصریح دارد که رئیس جمهور «مسئولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را جز در اموری که مستقیم به رهبری مربوط می‌شود، بر عهده دارد».

از سوی دیگر، بنا بر اصول 57، 71 و 85 قانون اساسی صلاحیت قانونگذاری و نظارت بر اجرای آن منحصرا بر عهده مجلس شورای اسلامی است. قوانین مصوب توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز در امتداد فرایند قانونگذاری فهرست می‌شود.

اصل 85 قانون اساسی مقرر کرده اساسنامه تمام شرکت ها و موسسات دولتی باید به تصویب مجلس برسد. اصل 77 انعقاد قراردادهای بین المللی و اصل 83 انتقال بناهای دولتی را منوط به تصویب مجلس کرده است. اصول 87 و 133 قانون اساسی بررسی صلاحیت و رأی اعتماد به وزرا و نظارت بر آنها و خود رئیس جمهور را وظیفه مجلس دانسته است. اصل 88 بر «حق سوال» از وزرا و رئیس جمهور و اصل 89 بر «حق استیضاح و بررسی عدم کفایت وزرا و رئیس جمهور» توسط نمایندگان صحه گذارده است.

اصول 122 و 137 نیز هر یک از وزرا و شخص رئیس جمهور را در برابر مجلس مسئول دانسته است. بدین ترتیب، رئیس جمهور و دولت «مکلف» به اجرای قوانین مصوب مجلس بوده و در نظارت کامل پارلمان هستند.

در عین حال، آقای احمدی نژاد 20 آذر 84 در مجلس گفته بود: «اگر كسي از قانون تخلف كند، نخستين مدعي عليه او من خواهم بود... قوانين مجلس براي ما قطعي و راهنماي عمل خواهد بود. آن چيزي كه بايد در كشور اجرا شود قوانين و مصوبات مجلس شوراي اسلامي است».

فرجام سخن

امام خمینی (ره) که همه عظمت انقلاب و نظام مرهون نام مبارک اوست، مجلس را در رأس امور نامید و از جمله فرمود: «مجلس بالاترین مقام است در این مملكت. مجلس اگر رأی داد و شورای نگهبان هم آن رأی را پذیرفت، هیچ كس حق ندارد یك كلمه راجع به این بگوید... سر تسلیم به مجلس یعنی سر تسلیم به اسلام... همه توجه داشته باشند به مجرد اینكه مطلبی مخالف رأی یك نفر است، نباید بگوید مجلس درست نیست... این خودش درست نیست... باید خودش را اصلاح كند».

نزدیک سی سال پیش، وقتی اختلافاتی بین دولت و مجلس پدیدد آمد، ابوالحسن بنی صدر به بهانه مغایرت برخی قوانین مجلس با قانون اساسی (که از وظایف قانونی او نبود) از اجرای مصوبات مجلس خودداری کرد و در پایان، با آن جملات کوبنده و پر صلابت ولی فقیه زمان امام خمینی (ره) روبه رو شد که «... نمی‌شود از شما پذیرفت كه ما قانون را قبول نداریم. غلط می‌كنی قانون را قبول نداری، قانون تو را قبول ندارد...» یا در جای دیگری خطاب به رئیس جمهور وقت می‌فرمایند: «... ملت اسلام را می‌خواهند، ملت شخص را نمی‌خواهد، ملت شخص‌پرست نیست... باید حدود معلوم شود آقای رئیس‌جمهور حدودش در قانون اساسی چه هست، یك قدم آن ور بگذارد من با او مخالفت می‌كنم. اگر همه مردم هم موافق باشند من مخالفت می‌كنم...».

از جمله مسائلي هم که مقام معظم رهبري در اين سالها و در جلسه‌ اخیر با نمايندگان مطرح فرمودند، بحث عمل به قانون و فصل الخطاب بودن قانون بود. اين که «هيچ کسي نبايد پس از مسجل و مصوب شدن قانون و گذراندن مراحل رسمي قانون از اجراي آن سر باز بزند و هيچ کسي حق ندارد مخالفت با قانون بکند». مخصوصاً توجه دادند که «دولت هم بايد به قانون عمل کند و بهانه گيري نکند».

یادمان نمی‌رود که سخنگوی وقت دولت نهم و مشاور حقوقی کنونی رئیس جمهور، اسفند ماه 86 فرایند بررسی بودجه در مجلس را به داستان سلطان و شبان (!) تشبیه کرد و گفت: «البته مشابه قصه قانون بودجه ٨٧ را در سریال «سلطان و شبان» دیده‌اید؛ آنجا که جای سلطان و شبان با هم عوض می‌شود. سلطان به خانه ننه شیرو می‌آید. اما ننه شیرو از حالات خاص شیرو شگفت زده می‌شود و در پایان، خطاب به مردم ده می‌گوید که ‌ای مردم این شیرو شیروی من نیست؛ بنابراین این شیرو، شیروی ما نیست و بودجه، بودجه دولت نیست. تبعات اجرای آن هم به‌ عهده مجلس و مجمع تشخیص مصلحت نظام است».

ظاهرا این اوج استدلال دولت است که نه شیرو شیروی من است و نه قانون، قانون من. شاید بازگشت تلخی از آنچه صدها سال پیش لویی چهاردهم در فرانسه می‌گفت، قانون یعنی من.

ورای همه آنچه گفته شد، ظاهرا منطق دیگری هم هست. وقتی قرار باشد شش سال تمام رئیس جمهور «برداشت خود از قانون را عمل کند» و نهادهای قانونی «سکوت الهام بخش وحدت» پیشه کنند، حق را باید به آقای احمدی نژاد داد و صداقت و صراحت او را ستود و گفت: آری. «این دولت قانونمندترین دولت تاریخ است».