گزارشی از آسیب‌های اجرای اصل ۴۴ بر صنعت پتروشیمی کشور

وقتی سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی ابلاغ شد، بسیاری آن را نقطه عطفی در تاریخ اقتصاد ایران و منشا تحول دانستند. هدف روشن بود؛ کاهش تصدی‌گری دولت، افزایش چالاکی اقتصاد، جذب سرمایه‌گذاری بخش خصوصی، ارتقای کارایی و تبدیل صنایع بزرگی چون فولاد، برق، پتروشیمی به موتور محرک توسعه.

کد خبر: ۱۳۳۰۰۳۶

تاریخ: ۳۱ شهريور ۱۴۰۴ - ۱۴:۱۵

خصوصی‌سازی یا تکه‌تکه‌سازی؟

اما تجربه نزدیک به دو دهه اجرای این سیاست در صنعتی نظیر پتروشیمی نشان می‌دهد که خصوصی‌سازی نه‌تنها به این اهداف نرسید، بلکه در مواردی نتیجه عکس داشت: صنعت چندتکه، مدیریت تخصصی تضعیف و «سهامدار محور» شد و زنجیره ارزش پتروشیمی آسیب دید.

پنج خطای کلیدی

در نگاه نخست، واگذاری پتروشیمی‌ها به‌معنای خروج دولت از تصدی‌گری و ورود بخش خصوصی واقعی بود. اما آنچه درعمل آنچه رخ داد، «شبه‌خصوصی‌سازی» صنعت بود؛ چراکه پنج خطای کلیدی در فرآیند اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی در صنعت پتروشیمی رخ داد:

1- واگذاری به نهادهای عمومی

به‌جای انتقال سهام به سرمایه‌گذاران صنعتیِ فعال و با تجربه در پتروشیمی، بخش بزرگی از سهام به صندوق‌ها، شرکت‌های سرمایه‌گذاری وابسته به نهادهای عمومی و صندوق‌های بازنشستگی رسید؛ نهادهایی که معمولاً هدف اصلی‌شان مدیریت دارایی است و تجربه فنی ـ صنعتی لازم را نداشتند.

2- نبود رگولاتوری مستقل و چارچوب شفافِ حاکمیتی

صنعت پتروشیمی همزمان با این خصوصی‌سازی، نیازمند مقررات تنظیمی و رگولاتور مستقل بود تا از تعارض منافع، تصمیم‌های غیراقتصادی و رفتارهای انحصاری جلوگیری کند. در همان بدو اجرای اصل 44 نیز فقدان نهاد رگولاتور مستقل باعث شد واگذاری‌ها عملاً بدون تضمین رقابت‌پذیری و شفافیت انجام شود.

3- تمرکز روی واگذاری مالکیت به‌جای حفظ یکپارچگی زنجیره ارزش

خصوصی‌سازی عمدتاً شکل مالکیتی به خود گرفت و کمتر به حفظ و ارتقای زنجیره ارزش (از خوراک تا تولید نهایی و بازاریابی) توجه شد. حاصل آن، رشد «عرضی» شرکت‌ها و گرایش به کسب سود کوتاه‌مدت به‌جای سرمایه‌گذاری در تکمیل زنجیره یا توسعه محصولات با ارزش افزوده بالاتر بود.

4- واگذاری‌ برای ردِ دیون

برخی از واگذاری‌ها به‌جای تخصص‌گرایی، رقابت بازار و شفافیت از طریق مکانیزم‌هایی مثل رد دیون یا انتقال مستقیم انجام شد که منافع عمومی را به نوعی تضعیف کرد و حتی در آن زمان به معاملات پشت‌پرده نیز معروف شد.

5- عدم اولویت‌گذاری صلاحیت‌ فنی در واگذاری

بخشی از صنایع بالادستی و تأثیرگذار لازم است که با معیارهای امنیتی و فنی خاص واگذار شوند یا دست‌کم سازوکارهای نظارتی قوی داشته باشند؛ این اصل در برخی واگذاری‌ها رعایت نشد.

صنعت چندتکه شد

یکی از ویژگی‌های اصلی پتروشیمی، زنجیره ارزش منسجم آن است؛ از تأمین خوراک در بالادست تا تولید محصولات نهایی و صادرات. اما شاید مهمترین خطا در این واگذاری‌های پراکنده و بدون نقشه، این بود که واگذاری‌ها زنجیره ارزش را گسست.

در نهایت، شرکت‌ها در قالب واحدهای مجزا، هر یک به دنبال بیشینه‌سازی سود خود شدند؛ بدون اینکه نگاه کلان به توسعه صنعتی کشور داشته باشند. رقابت ناسالم میان واحدها، از دست رفتن هم‌افزایی و کاهش جذابیت سرمایه‌گذاری نتیجه این چندپارگی بود. به زبان ساده؛ به‌جای یک صنعت منسجم، مجموعه‌ای از جزایر منفصل و در عین حال، واگذار شده به نهادهای غیرمتخصص به‌وجود آمد.

پیامدها؛ از کاهش سرمایه‌گذاری تا افت جایگاه جهانی

عباس شعری مقدم، مدیرعامل شرکت ملی صنایع پتروشیمی ایران در دولت یازدهم و یکی از متخصصان این صنعت در مصاحبه ای با روزنامه ایران عنوان می‌کند: «به نظر من بدترین کار اتفاق افتاده در این سالها نوع خصوصی سازی بوده و همه مشکلات ما هم (در صنعت پتروشیمی) از همین محل است. خصوصی سازی به نحوی بوده که گوشت و استخوان را از هم جدا کرده اند و هر کدام را به کسی داده اند و زنجیره تولید واحدهایی را که به هم وصل بودند، به شرکت‌های مختلف واگذار کرده اند و آنها در تامین خوراکشان هم مانده اند.»

وی ناتوانی بخش خصوصی در سرمایه‌گذاری برای مجتمع‌های بزرگ و سرمایه‌گذاری در این سطح، توقف نوآوری در سرمایه‌گذاری، نگاه مالی کوتاه‌مدت و بی اعتنایی به تکمیل زنجیره ارزش، نادیده گرفتن مسائل مهمی نظیر HSE و افت استانداردهای عملیاتی، از دست رفتن توان رقابت جهانی را از جمله پیامدهای تکه‌تکه شدن صنعت و ضعف مدیریت کلان آن می‌داند.

اگرچه در برخی از بخش‌های صنعت اکنون دیده می‌شود که برخی نهادها با تکیه بر تخصص‌گرایی و تاکید بر لزوم یکپارچه سازی زنجیره تولید به دنبال سرمایه‌گذاری در طرح‌های توسعه‌ای هستند؛ اما افت جایگاه جهانی و کاهش سرمایه‌گذاری نسبت به زمان اداره منسجم صنعت پتروشیمی، موضوعی غیرقابل چشم‌پوشی است.

از این‌رو، به نظر می‌رسد که امروز صنعت پتروشیمی ایران نیازمند بازنگری در سیاست‌های اصل ۴۴ است؛ بازنگری‌ای که بر مبنای تخصص، یکپارچگی و شفافیت باشد. به بیان دیگر، راه نجات پتروشیمی نه بازگشت به دولت، و نه واگذاری بی‌حساب، بلکه سپردن مدیریت به نهادهای تخصصی و صنعتی است.