مصوبه و لایحه‌ای که ستون‌های وزارت خارجه را می‌لرزاند

مصوبه مجلس در برنامه هفتم و لایحه اخیر دولت موسوم به «مقابله با تحریم‌ها» چه تاثیری بر شأن وزارت امور خارجه دارد؟

کد خبر: ۱۲۰۷۱۸۹

تاریخ: ۰۷ آذر ۱۴۰۲ - ۱۹:۲۹

به گزارش «تابناک» به نقل از روزنامه اعتماد، در مدت اخیر مصوباتی صورت گرفته و لایحه‌ای به مجلس ارایه شده که می‌توان آن را تضعیف نهادی تاثیرگذار یعنی وزارت امور خارجه دانست؛ نهادی که فارغ از دولت‌ها و نظام سیاسی حاکم، شأن بین‌المللی آن باید برای اثرگذاری در جهت حفظ منافع مردم ایران حفظ شود. اما در مدت اخیر ابتدا با مصوبه مجلس در جریان بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه این نهاد تضعیف شده و حالا با لایحه اخیر دولت که ۲۳ آبان‌ماه گذشته در مجلس اعلام وصول شدو امضای شخص وزیر امور خارجه در پای آن دیده می‌شود.

لایحه مقابله با تحریم‌ها

طبق لایحه‌ای که دولت با نام «مقابله با تحریم‌ها» و با امضای وزیر امور خارجه و رییس‌جمهوری تقدیم مجلس کرده، بناست که کارگروهی به نام «کارگروه مقابله با تحریم» تشکیل شود.

در بخش مقدمه توجیهی، دلیل نگارش چنین لایحه‌ای «ضرورت مقابله موثر و اصولی با تحریم‌ها»، «حمایت‌های کافی از شهروندان متاثر از تحریم»، «مانع شدن از اثرگذاری این تحریم‌ها در قلمرو کشور»، «ایجاد ضمانت اجرا‌های مناسب برای مقابله با تحریم‌کنندگان و تبعیت‌کنندگان از تحریم» و همچنین «عدم وجود قانون جامع در این خصوص» مطرح شده است.

کارگروهی که وزیر خارجه در آن کاره‌ای نیست!

ماده ۲ لایحه، مربوط به تشکیل «کارگروه مقابله با تحریم» است؛ طبق این ماده «معاون اول رییس‌جمهوری» به عنوان رییس و «معاون حقوقی رییس‌جمهوری» به عنوان دبیر کارگروه مذکور تعیین شده‌اند.

در ادامه دیگر اعضای کارگروه معرفی شده‌اند: «وزیر امور خارجه»، «وزیر اطلاعات»، «وزیر دفاع»، «وزیر صنعت، معدن و تجارت»، «وزیر اقتصاد»، «وزیر کشور»، «وزیر نفت»، «وزیر دادگستری»، «رییس دیوان محاسبات کشور»، «رییس سازمان صدا و سیما»، «رییس کمیسیون امنیت ملی مجلس»، «یک مقام قضایی به تعیین رییس قوه قضاییه»، «رییس سازمان برنامه و بودجه کشور»، «معاون علمی، فناوری و اقتصاد دانش بنیان رییس‌جمهوری»، «رییس کل بانک مرکزی»، «رییس سازمان انرژی اتمی»، «دبیر ستاد مقابله با تحریم شورای عالی امنیت ملی» و حسب مورد دستگاه مربوطه.

این کارگروه موظف شده تا «با رعایت مصوبات شورای عالی امنیت ملی» ۷ وظیفه پیش‌بینی شده را انجام دهد:

۱- پایش و گردآوری فهرست‌های تحریمی و به‌روزرسانی آن‌ها

۲- تصویب فهرست اشخاص حقیقی و حقوقی مشمول تحریم‌های دولت جمهوری اسلامی ایران بنابر پیشنهاد اعضای کارگروه که به تایید رییس‌جمهوری رسانده می‌شود و به‌روزرسانی آن‌ها

۳- اتخاذ تصمیمات لازم در خصوص خنثی‌سازی و مسدودسازی تحریم‌ها و اولویت‌بندی تعاملات تجاری و اقتصادی با دولت‌ها و شرکت‌های خارجی

۴- صدور مجوز برای معاملات مشمول محدودیت یا ممنوعیت

۵- نظارت بر اجرای تکالیف مقرر در این قانون

۶- تصویب دستورالعمل‌های لازم

۷- ایجاد هماهنگی میان دستگاه‌های موضوع این قانون

در کنار این موارد، همچنین ذکر شده که کارگروه موظف است «سایر وظایفی که در این قانون برای کارگروه پیش‌بینی شده» را اجرا کند.

وزیر خارجه؛ تنها یک عضو ساده!

همین ماده ۲ که ابتدای لایحه آمده، مشخص می‌کند موضوعی که در زمره تخصص‌های مرتبط با وزارت امور خارجه و بدنه کارشناسی آن است، بین ده‌ها دستگاه تقسیم شده است. اما موضوع مهم‌تر اینجاست که وزیر امور خارجه به عنوان متصدی نهاد دیپلماسی و روابط خارجی کشور، هیچ جایگاه تعیین‌کننده‌ای در این کارگروه ندارد و صرفا یک عضو ساده است. طی این لایحه، به شکلی قانونی، موضوع مقابله با تحریم‌ها از ید اختیارات وزارت خارجه خارج شده و ذیل دفتر رییس‌جمهوری منتقل شود؛ از طریق ریاست معاون اول و دبیری معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری بر کارگروه. به عبارت دیگر از نظر دولت، وزارت امور خارجه به تنهایی صلاحیت رسیدگی به این موضوعات را ندارد و تنها به شکل جزء از کل در یک کارگروه می‌تواند در این خصوص ایفای نقش کند.

تبصره چهار از ماده دو این لایحه، تاکید کرده که «دبیرخانه دایمی کارگروه، در امور توافق‌های بین‌المللی معاونت حقوقی رییس‌جمهوری تشکیل و وظایف دبیرخانه توسط کارگروه تعیین می‌شود.» به این معنی که کلیه فعالیت‌های کارگروه مزبور، از ذیل وزارت خارجه خارج شده و در زیرمجموعه دفتر رییس‌جمهوری قرار می‌گیرد.

تا اینجای کار دو اقدام پیش‌بینی شده در این لایحه، یکی از مهم‌ترین وظایف وزارت امور خارجه را از این نهاد سلب کرده است.

ماده سوم این لایحه، برای محکم‌کاری در نقش‌آفرینی کارگروه، آورده که «مراجع ذیصلاح در صورت نیاز به نظر کارشناسی در خصوص پرونده‌های مرتبط با تحریم‌های موضوع ماده ۲ این قانون، نظر کارگروه را اخذ می‌کنند».

همچنین در بند دیگری از این لایحه، تاکید شده در صورتی که مسوولان در هر سطحی در دستگاه‌های اجرایی، اقدام به پیاده کردن تحریم‌های ذکر شده در ماده ۲ کنند، «علاوه بر جبران خسارت، به مجازات تعزیری درجه شش ماده (۱۹) قانون مجازات اسلامی مصوب ۱۳۹۲ محکوم می‌شوند مگر اینکه در سایر قوانین حکم دیگری پیش‌بینی شده باشد.»

طبق تشخیص کارگروه!

در ماده ۱۰ از این لایحه، «دستگاه‌های اجرایی» موظف شده‌اند تا «با همکاری وزارت امور خارجه از طریق نمایندگی‌های جمهوری اسلامی ایران در کشور‌هایی که اتباع ایرانی به تبع فعالیت‌های موثر در خنثی‌سازی تحریم و اقدامات با حسن نیت خود، به اتهام نقض تحریم‌ها علیه جمهوری اسلامی ایران در زندان‌های آن کشور محبوس هستند یا تحت تعقیب قرار دارند یا با درخواست استرداد مواجهند، حسب مورد نسبت به معرفی و تعیین وکیل و حسب تشخیص کارگروه پرداخت هزینه دادرسی و حق‌الوکاله و دیگر اقدامات مربوط مبادرت کنند». همچنین «وزارت امور خارجه موظف است خدمات کنسولی مربوط را ارایه» کند.

در این بند نیز تشخیص وزارت امور خارجه دیگر قابل استناد نیست و این وزارتخانه باید در چنین مواردی، طبق «تشخیص» کارگروه در ارتباط با این افراد عمل کند.

در تبصره این ماده نیز ذکر شده که «در موارد مهم بنا به پیشنهاد وزارت امور خارجه و تشخیص کارگروه از اشخاص مذکور در این ماده حمایت سیاسی (دیپلماتیک) می‌شود.» به عبارت دیگر، در مواردی که لایحه آن را «مهم» هم خوانده، باز هم وزارت خارجه نقشی ایفا نمی‌کند و باز هم باید منتظر «تشخیص» کارگروه باشد.

تکلیف به وزارت خارجه!

در دو ماده ۱۱ و ۱۲، قانونگذار وزارت امور خارجه را ملزم به انجام اقداماتی کرده است.

در ماده ۱۱ وزارت امور خارجه «موظف» شده تا «بنا بر مصوبه کارگروه و با همکاری دستگاه‌های اجرایی ذیربط، از اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی که به دلیل اقدامات با حسن‌نیت خود در خنثی‌سازی تحریم در فهرست‌های تحریمی قرار گرفته‌اند، حمایت لازم» را صورت دهد. منظور از «حمایت»، «مساعدت‌های حقوقی و سیاسی و حسب مورد اقدام لازم جهت آزادسازی وجوه مسدود شده نزد موسسات مالی غیرایرانی» قید شده است.

ماده بعدی نیز همین مورد را برای «اتباع غیر ایرانی» پیش‌بینی کرده است: «وزارت امور خارجه با همکاری یا از طریق دستگاه‌های اجرایی ذیربط، حمایت مقتضی را از اشخاص غیرایرانی همکار که به تبع فعالیت‌های موثر در مقابله با تحریم، با ادعای نقض تحریم‌ها علیه جمهوری اسلامی ایران، تحت تعقیب قرار دارند یا محبوس هستند یا تقاضای استرداد آن‌ها صورت گرفته یا به کشور‌های تحریم‌کننده مسترد شده‌اند، با رعایت شرایط و ملاحظات معمول، به عمل خواهد آورد.»

ماده ۱۳ به موضوع تحریم افراد از سوی دولت جمهوری اسلامی پرداخته و آورده: «اشخاصی که نام آن‌ها در فهرست‌های تحریمی جمهوری اسلامی ایران ذکر می‌شود، حسب مورد از سوی نهاد‌های مربوط مشمول ممنوعیت‌ها، محدودیت‌ها و اقدامات» ذکر شده می‌شوند. این تحریم‌ها شامل «ممنوعیت اشخاص از ورود به هر نوع رابطه قراردادی با آنها، حسب مورد و به تشخیص کارگروه»، «توقیف وجوه، ضبط اموال و منابع مالی و حسب مورد مصادره و فروش آنها» و «ممنوعیت صدور روادید و ورود به ایران» می‌شوند. تبصره این ماده نیز «تخلف از ممنوعیت موضوع بند (۱) این ماده توسط اشخاص ایرانی» را «جرم» دانسته که «مرتکب به جریمه نقدی تا دو برابر مبلغ قرارداد محکوم می‌شود».

ایجاد صندوق برای پرداخت خسارت تحریم‌شدگان

ماده ۱۴ نیز قید کرده که «دولت مکلف است به منظور اجرای احکام قطعی صادره در محاکم داخلی در دعاوی اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی خسارت دیده از تحریم علیه دولت‌های خارجی، صندوقی جهت جبران خسارت اشخاص خسارت دیده از تحریم تشکیل دهد.»

منابع مالی این صندوق نیز، از طریق «کمک‌های قانونی، وجوه، اموال و منابع مالی توقیف شده موضوع بند ۲ از ماده ۱۳ این قانون و جریمه موضوع تبصره ماده ۱۳ این قانون تامین می‌شود».

اگر از «کمک‌های قانونی» از محل منابع مالی چشم‌پوشی شود، قانونگذار این‌گونه پیش‌بینی کرده که بخشی از بار مالی لایحه، از طریق «توقیف وجوه، ضبط اموال و منابع مالی و حسب مورد مصادره و فروش آنها» که به افراد تحریم شده از سوی دولت جمهوری اسلامی تعلق دارند، تامین خواهد شد. تاکنون نیز در برخی قوانین جاری، بحث توقیف و مصادره اموال وجود داشته و در چند نوبت نیز، وزارت امور خارجه اقدام به تحریم افراد مختلفی کرده است؛ اما روشن نیست که از محل تحریم آن‌ها چه میزان مال و اموال در اختیار دولت جمهوری اسلامی قرار گرفته با این وجود باز هم دولت در این لایحه چنین پیش‌فرضی را در نظر گرفته است.

پرداخت ضرر و زیان تحریم‌شدگان در داخل

اما ماده ۱۵ این لایحه، با توجه به تعدد تحریم‌ها در قبال اشخاص ایرانی از سوی کشور‌های مختلف و سازمان‌های گوناگون، محتوایی دارد که می‌تواند منجر به بار مالی سنگینی برای دولت شود. طبق این ماده، «اشخاص حقیقی و حقوقی متضرر از تحریم می‌توانند دعوای جبران خسارت ناشی از تحریم را بر اساس قانون صلاحیت دادگستری جمهوری اسلامی ایران برای رسیدگی به دعاوی مدنی علیه دولت‌های خارجی مصوب ۱۳۹۰، در محاکم صالح ایران اقامه کنند؛ اجرای احکام صادره در درجه اول به واسطه تامین منابع مالی از کشور‌های تحریم‌کننده و در صورت به نتیجه نرسیدن و وجود منابع در صندوق موضوع ماده ۱۴ این قانون، از طریق منابع صندوق مذکور صورت می‌گیرد.»

به این معنی که افراد مورد تحریم واقع شده، می‌توانند ادعای ضرر و زیان علیه کشور تحریم‌کننده کنند، البته در دادگاه‌های داخل کشور و در صورتی که دادگاه رای به پرداخت غرامت از سوی تحریم‌کننده دهد، اگر امکان دریافت از تحریم‌کننده باشد که هیچ؛ اما اگر نباشد که قاعدتا هم نشدنی است، از محل صندوق ذکر شده در ماده ۱۴ پرداخت می‌شود؛ البته در صورت «وجود منابع». حالا با توجه به اینکه یکی از محل‌های تامین بار مالی، «کمک‌های قانونی» ذکر شده و امکان تامین مالی از طریق فروش اموال افراد تحریم شده از سوی دولت جمهوری اسلامی ضعیف است، میزان پرداخت غرامت به افراد شاکی، از خزانه خواهد بود و بستگی دارد دولت به چه میزان برای این کارگروه بودجه در قالب «کمک‌های قانونی» تعیین کند.

ماده‌ای مشابه با یک ماده در طرح مجلس

ماده ۱۶ نیز به همین موضوع اختصاص دارد که طبق آن، «در صورتی که اشخاص حقیقی ایرانی، به دلیل فعالیت‌های مرتبط با منافع ملی جمهوری اسلامی ایران تحت تعقیب قضایی، تهدید‌های امنیتی (نظیر قرار گرفتن در فهرست ترور) و محدودیت سیاسی کشور‌های تحریم‌کننده یا سایر دولت‌ها قرار گرفته باشند، از حداکثر سقف حمایت‌های مطرح در قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران مصوب ۱۳۸۶ و اصلاحات بعدی آن و مصوبات شورای عالی امنیت ملی بهره‌مند شده و اقدامات قضایی، حقوقی و حمایت سیاسی (دیپلماتیک) لازم برای حمایت از آن‌ها انجام می‌شود».

سال گذشته نیز مجلس در طرحی موسوم به «طرح تشدید مجازات جاسوسی و همکاری با دولت‌های متخاصم» متنی مشابه با مفاد ماده ۱۶ را آورده بود. طبق ماده ۵ از پیش‌نویس طرح مذکور، «کلیه افراد ایرانی که رسما توسط دولت‌های متخاصم به خصوص امریکا در فهرست تحریم قرار گرفته‌اند مشمول «قانون خدمت‌رسانی به ایثارگران» و اصلاحات بعدی آن می‌شوند.» تبصره این ماده نیز می‌گوید: «در صورتی که افراد تحریم شده مذکور، تحت تعقیب قضایی، امنیتی یا سیاسی دولت امریکا یا سایر دولت‌های متخاصم قرار گرفتند از حداکثر سقف حمایت‌های مطرح در قانون فوق‌الذکر بهره‌مند شده و اقدامات حقوقی و قضایی لازم در حمایت از آن‌ها انجام می‌شود.»

«ایثارگر در قانون به کسی اطلاق می‌شود که برای استقرار و حفظ دستاورد‌های انقلاب اسلامی و دفاع از کیان نظام جمهوری اسلامی ایران و استقلال و تمامیت ارضی کشور، مقابله با تهدیدات و تجاوزات دشمنان داخلی و خارجی انجام وظیفه کرده و شهید، مفقودالاثر، جانباز، اسیر، آزاده و رزمنده شناخته شود»؛ این تعریف ایثارگری در قانون است. در «قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران»، برای افراد شامل آن، حمایت‌های مالی و ارایه خدماتی در حوزه‌های مسکن و استخدامی و ... در نظر گرفته شده است. به عبارت دیگر، افرادی که از سوی دولت‌های خارجی مشمول تحریم می‌شوند، می‌توانند از حمایت قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران بهره‌مند شوند.

معاونت حقوقی اینجا؛ معاونت حقوقی آنجا

در ادامه دیگر بر وظایف نقش‌آفرین اصلی در اجرای این لایحه بعد از تبدیل شدن به قانون تاکید کرده است؛ ماده ۲۲، «امور توافق‌های بین‌المللی معاونت حقوقی رییس‌جمهوری» را مکلف کرده تا برای «تقویت دانش مربوط به مقابله با تحریم» اقداماتی انجام دهد؛ از جمله «رصد تحولات تحریمی و تصمیم‌سازی راهبردی»، «تهیه شروط نمونه قراردادی در ارتباط با تحریم‌ها جهت ارایه به دستگاه‌های اجرایی»، «حمایت از پژوهش‌های مرتبط با تحریم و آثار حقوق بشری آن»، «ارایه مشاوره حقوقی به دستگاه‌های اجرایی در خصوص تحریم‌ها»، «ایجاد بانک اطلاعاتی تحریم‌های اعمال شده علیه جمهوری اسلامی ایران و تحریم‌های اعمالی توسط جمهوری اسلامی ایران»، «ایجاد بانک اطلاعاتی آرا و دعاوی بین‌المللی مربوط به تحریم و پژوهش‌های حوزه تحریم» و «تهیه پیش‌نویس دستورالعمل مستندسازی خسارات تحریمی و مطالبه حقوق تضییع شده و خسارات ناشی از تحریم». این‌ها اقداماتی است که قاعدتا نمی‌تواند از دایره تخصص وزارت امور خارجه بیرون باشد؛ اما در صورتی که هسته اصلی دولت قصد داشته باشد که خود نیز نقش‌آفرینی کند، می‌شد «با همکاری وزارت امور خارجه» نیز به این ماده اضافه شود.

مشخص نیست هدف دولت از این لایحه که باعث تضعیف وزارت امور خارجه می‌شود چیست؛ انگار که دولت خواسته باشد تا بخشی از وظایف وزارت امور خارجه را برون‌سپاری کند و به معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری و معاون اول رییس‌جمهوری بسپارد.

مصوبه شگفت‌انگیز مجلس

اما دومین موردی که می‌تواند منجر به تضعیف وزارت امور خارجه شود، در جریان بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه به تصویب مجلس رسید. طی بررسی ماده ۱۰۰ برنامه هفتم توسعه در مجلس، نمایندگان رای دادند تا «وزارت اطلاعات، سازمان انرژی اتمی و نیرو‌های مسلح» از «هماهنگی اقدامات خود در زمینه روابط خارجی» با «وزارت امور خارجه» در جهت «کنشگری فعال در دیپلماسی رسمی و عمومی» معاف شوند. هرچند سخنگوی وزارت امور خارجه این معافیت را تضعیف این وزارتخانه نمی‌داند، اما منتقدان نظر دیگری دارند.

طبق ماده ۱۰۰، «در اجرای بند (۲۱) سیاست‌های کلی برنامه هفتم و به منظور کنشگری فعال در دیپلماسی رسمی و عمومی، دستگاه‌های اجرایی کشور (به استثنای نیرو‌های مسلح، وزارت اطلاعات و سازمان انرژی اتمی) مکلفند، تمامی اقدامات خود در زمینه روابط خارجی را با هماهنگی وزارت امورخارجه انجام دهند».

در بند ۲۱ سیاست‌های کلی برنامه هفتم که از سوی مقام رهبری سران سه قوه، رییس مجمع تشخیص مصلحت و رییس ستاد کل نیرو‌های مسلح ابلاغ شد، آمده: «کنشگری فعال در دیپلماسی رسمی و عمومی با ایجاد تحول و ظرفیت‌سازی ارزشی و انقلابی در نیروی انسانی در دستگاه دیپلماسی و همکاری هدفمند و موثر سازمان‌ها و نهاد‌های مسوول در امور خارجی.»

در این بند، از «همکاری هدفمند و موثر سازمان‌ها و نهاد‌های مسوول در امور خارجی» سخن به میان آمده است؛ به عبارت دیگر این بند هیچ نهاد و سازمانی را از شمول همکاری معاف نکرده و به طریق اولی، هماهنگی پیش‌نیاز همکاری است؛ اما مجلس سه نهاد مهم که هر یک به تنهایی می‌توانند سیاست خارجی و روابط خارجی را تحت تاثیر خود قرار دهند، از هماهنگی با وزارت امور خارجه معاف کرده است. این معافیت می‌تواند منجر به آشفتگی در سیاست خارجی و تنظیم روابط خارجی با دیگر کشور‌ها شود. نکته عجیب‌تر آنکه دولت در متن لایحه تقدیمی به مجلس، مانند برنامه ششم، تنها «نیرو‌های مسلح» را معاف کرده بود، اما مجلس دو نهاد دیگر را هم ذیل این معافیت قرار داده است و معاونان پارلمانی ریاست‌جمهوری و وزارت امور خارجه نتوانسته‌اند یا نخواسته‌اند اقدامی در جهت جلوگیری از تضعیف وزارت خارجه انجام دهند.

مصوبه مجلس و از سوی دیگر لایحه اخیر دولت در ارتباط با «مقابله با تحریم‌ها» می‌تواند ستون‌های وزارت امور خارجه را بلرزاند و عجیب‌تر از لایحه دولت، امضای وزیر امور خارجه پای لایحه‌ای است که شأن وزارتخانه متبوعش را تحت تاثیر قرار می‌دهد. اقداماتی نظیر مصوبه مجلس و آنچه در لایحه دولت به معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری سپرده شده، نه تنها می‌تواند این نهاد قدمت‌دار را خفیف کند، بلکه آشفتگی‌های زیادی را در سیاست خارجی در پی خواهد داشت؛ عدم لزوم هماهنگی سازمان انرژی اتمی با وزارت خارجه یکی از شگفت‌انگیزترین مصوبات مجلس یازدهم است؛ چرا که این دو نهاد به‌طور قطع باید در ارتباط لحظه‌ای با یکدیگر باشند. همین‌طور وزارت اطلاعات و نیرو‌های مسلح. به هر جهت لایحه دولت هنوز در صحن مطرح نشده و مصوبات برنامه هفتم نیز به تایید شورای نگهبان نرسیده‌اند؛ اما در صورت تصویب این دو مورد، می‌توان گفت وزارت خارجه به یک وزارتخانه تشریفاتی، در حد معرفی سفیر به «دفتر رییس‌جمهوری» تبدیل خواهد شد.