بی خانمان تر از ثبت

کد خبر: ۱۱۸۹۵۷۰

تاریخ: ۰۴ شهريور ۱۴۰۲ - ۰۷:۰۴

دکتر نصیر مشایخ/استاد حقوق ثبت  و اراضی ؛ جدایی سازمان ثبت اسناد و املاک کشور از قوه قضاییه و افزودن آن به قوه مجریه ، این روزها یکی از گفتگوهای قابل توجه در قوه مقننه است ؛آنگونه که سخنگو وبرخی از اعضای کمیسیون تلفیق بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه می گویند ، قراراست سازمان ثبت اسناد و املاک کشور درهمان سال اول اجرای برنامه ازقوه ی قضاییه جدا شود و به عنوان زیر مجموعه وزارت دادگستری به قوه ی مجریه اضافه شود .این دیدگاه تازه نیست ؛پیشتر هم دوبار این امر بعنوان طرح ولایحه مطرح شدیکیار درسال ۱۳۷۱ سخن از جدایی سازمان های ثبت و پزشکی قانونی به میان آمد که سرانجام با مخالفت شورای نگهبان روبرو شد  ؛ چابک سازی  وکوچک کردن قوه قضاییه جهت تمرکز در امور قضایی ، و اداری بودن ماهیت سازمان های مذکور دو دلیل بنیادین این پیشنهاد بود ؛ شورای نگهبان اما در تاریخ بیست و سوم ۱۳۷۱ برابر نظریه شماره ۳۰۹ با این مصوبه مخالفت کرد ؛ به نظر شورا وظایف وزارت دادگستری در اصل ۱۶۰ قانون اساسی بیان شده است ؛ صلاحیت و ماموریت ذاتی این وزارتخانه ،  ایجاد ارتباط بین قوای سه گانه است و نمی تواند عهده دار امور اجرایی باشد ؛ پیش تر نیز همین شورا درمورد آن وزارتخانه ، وزارت دادگستری را صالح برای مدیریت امور ثبت ندانست ؛برابر نظریه شماره ۷۷۲۷ یازدهم آذرماه ۱۳۵۹ ، شورای نگهبان گفته بود وظیفه ی وزیر دادگستری برقراری ارتباط بین قوه ی قضاییه و قوه مجریه و قوه مقننه است ودر اداره خدمات وپزشکی قانونی و سازمان ثبت وظیفه و مسیولیتی ندارد .

پیشینه دیدگاه شورای نگهبان  ،سبب شد تا درسال ۹۶ ، نمایندگان پیشنهاد الحاق سازمان ثبت اسناد را به وزارت کشور بدهند .هرچند چندی ازنمایندگان پیگیر جدی تهیه این طرح  درآن سال بودند ، اما هرگز درصحن علنی مجلس مطرح نشد .پیشنهاد  الحاق سازمان ثبت اسناد و املاک به وزارت کشور اما مبتنی بر توجیه متناسبی نبود .به نظر می رسد این پیشنهاد را دو چیز توجیه می کرد :یکی آنکه الحاق به وزارت دادگستری ،مغایر باقانون اساسی بود و دوم اینکه ، سازمان ثبت به هرجا ملحق بشود اما در قوه ی قضاییه نماند ؛ این دلیل دوم بیشتر ریشه  در اختلاف هایی بین قوه قضاییه با مجلس برسر اموری ازجمله اسناد خودرو بود ؛که این گروه ازنمایندگان را برای تصویب چنین قانونی ، درتقابل باقوه قضاییه انگیزه مند می کردباوجود دو تجربه ی ناموفق گذشته، نمایندگان این دوره هم سعی دارند سازمان ثبت را ازقوه قضاییه جدا و به وزارت دادگستری ملحق کنند ؛دلایل این نمایندگان اما با دلایل پیشینیان تفاوت دارد :ساماندهی بهتر مدیریت املاک ، بهبود حکمرانی اراضی ، و اجرای طرح کامل کاداستر از دلایل تازه  ای است که نمایندگان درتوجیه جداکردن سازمان ثبت از قوه قضاییه ، ارایه می کنند .

بااین حال نمایندگان این دوره هم براین عقیده اند که ماهیت ثبت املاک و اسناد اجرایی است ؛نمایندگان سه علت رفتاری راهم بر آن علل ساختاری ،  انگیزه ی این تصمیم خود بیان می کنند : نارضایتی مردم از سازمان ثبت ، قطعی پی درپی سامانه های دفاتر اسناد رسمی و سرانجام کندو طولانی بودن زمان صدور سند مالکیت ؛ این ها همه دلایلی است که نمایندگان بعنوان مبانی توجیه کننده تصمیم خود بیان کرده اند .اما به نظر می رسد این دلایل ، پذیرفتنی نیست  و نمی توان با تکیه بر آنها به تغییر خلق الساعه و چشمگیر یک ساختاربنیادی که ملازمه با اموال و اسناد مردم دارددست زد ؛زیرا : نخست ؛ نظر نمایندگان مبنی بر اجرایی بودن وظایف سازمان ثبت موجه نیست ؛ مناقشه باید برسر «اداری »بودن  ویا «قضایی »بودن ماهیت اعمال و وظایف سازمان ثبت باشد نه «اجرایی »بودن اعمال آن ؛اگر اینگونه به امور نگاه کنیم حتی برخی از امور اجرای احکام مدنی هم «اجرایی » است اما الزاما اداری نیست .دوم اینکه ؛آنچه که به حکمرانی اراضی تعبیرشده است.

امری مبهم است .اگر منظور از حکمرانی براراضی ، مدیریت و حفاظت ازاراضی عمومی و ملی وموات و دولتی  است ، که هم اکنون هم در صلاحیت دولت و شهرداری است ؛ وثبت مالکیت آنها بنام دولت سالها در قوانین مختلفی همچون قانون ثبت اسناد واملاک و قانون ، تصویب نامه ملی شدن جنگلها و قانون زمین شهری و تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ، و قانون جامع حدنگار (کاداستر ) بیان شده است اما تعلل دولت و سهل انگاری نهادهای دولتی ، دراجرای این قوانین ، اساسی ترین علت جهت بلاتکلیف ماندن و حتی حیف و میل اراضی دولتی شده است . در اداره ونگهداری این دسته از اراضی نیز دولت کارنامه ی پرمناقشه و کار کرد پر انتقادی دارد ؛چگونگی تشخیص و سلب مالکیت افراد ازاراضی ملی و منابع طبیعی و نحوه ی اداره آن ، توسط دولت هم اکنون به یک چالش ودرهم آویزی بی پایان بین شهروندان و دستگاههای دولتی همچون راه و شهرسازی و جهاد کشاپرزی تبدیل شده است .زمینه ی این چالش های تمام نشدنی ، ریشه در وابستگی سازمان ثبت به قوه ی قضاییه ندارد بلکه برخاسته از بی تدبیری مدیران دولتی در آن چیزی است که هم اکنون نمایندگان ازآن به حکمرانی اراضی تعبیر می کنند .نگاهی گذار به پیشینه رفتاری دستگاههای دولتی در چگونگی تشخیص اراضی موات و منابع طبیعی در مورد اراضی خارج ازمحدوده ی شهری ، حکمرانی بد دولت در اراضی را آشکار می کند ؛کمتر منطقه ای از کشور وجود دارد که روستاییان ، جنگ آشکار سازمان های امور اراضی و منابع طبیعی  که هردو اجزای وزارت جهاد کشاورزی هستند را درکف زمین ها ، به چشم ندیده باشند .

دست کم از روز آخر آذر ماه ۱۳۶۵ که قانون تعیبن مرجع تشخیص اراضی موات خارج از محدود ه ، تصویب شد همواره ، مدیران منابع طبیعی و مسیولیت اداره امور اراضی ، بر سر توسعه مدیریت خود بر سر اراضی خارج از محدوده اختلاف فرساینده وملال آوری داشتند .داوری ها و تفاهم های درون وبرون سازمانی هم این دعوا های کش دار رابه سرانجام نرساند و وقت وسرمایه ی زیادی دراین هیاهو به تاراج حکمرانی بد بر اراضی خوب وارزشمند این سرزمین رفت ؛بیهوده نبود که قانونگذار در سال ۱۳۹۴ در ماده ۵۴ قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر ، درپی تدبیری برای رفع این منازعات برآمد که حاصل آن تشکیل کمیسیونی بنام «کمیسیون رفع تداخلات » دراستانها بود .هم اکنون تشکیل این کمیسیون که بی گمان ، محلی برای مصرف بودجه کشور است ، نماد ناتوانی قوه مجریه  در مدیریت و نگهداری اراضی است .تا چه برسد به حکمرانی بر اراضی!

سوم ؛ انگیزه ی دیگر این تصمیم «تسریع در صدور سند مالکیت » بیان شده است ؛بانکاهی  به چگونگی صدور سند مالکیت بنام اشخاص ودولت ،بیانگر این است که چنین امری اگر چه نادرست نیست اما پیش ازآنکه ریشه در وابستگی سازمان ثبت به قوه قضاییه داشته باشد ، ریشه در قانون دارد والبته بخشی ازآن هم برخاسته ازعملکرد نادرست قوه مجریه است .روند ثبت ملک بنام اشخاص و یاشیوه های صدور سند مالکیت برای مردم ویا دولت ، وابسته به رعایت مراحل متعدد و طولانی پیش بینی شده در قوانین پراکنده است .درهریک ازقوانین مرتبط باصدور سند، بناچار مهلت هایی برای اعتراض به صدور سند پیش بینی شده است ؛که گاه سر  از  صحن دادگاه ها درمیاورد ؛لذا سازمان ثبت باید تا زمان صدور حکم نهایی دادگاه ،دراین موارد ، صبر کند ؛اگر قوه ی مجریه هم عهده دار صدور سند باشد ، جزاین راه ،روش دیگری ندارد .ازاین رو اگر نمایندگان درپی تسریع صدور سند مالکیت هستند ، هم اکنون باید در برنامه هفتم توسعه ،بجای تغییر سازمان صادر کننده سند ، سازوکار قانونی آن را تغییر دهند .وانگهی بسیار به هنگام است که به نمایندگان یادآوری شود که یکی از آسیب ها وعلت های اساسی طولانی شدن روند صدور سند ، رفتار وعملکرد ادارات دولتی در پاسخ به استعلام هاست ؛دربین صاحبان املاک مشهور است که اگر از ادارتی مانند اداره حفظ حریم بستر رودها، استعلام کنید ، پاسخ آن به وراث شما حتما می رسد ؛ ، به این امور نگاه کارشناسانه تر ی داشته باشند .

چهارم نمایندگان  براین عقیده اند که ماهیت کار سازمان ثبت «اداری  » است و قضایی نیست ؛این نظرهم قابل مناقشه است ؛سازمان ثبت متشکل از ادارات املاک ، اسناد و اجرای اسناد است که علاوه بر آن ها دفاتر اسناد رسمی هم برابر قانون ، وابسته ارگانیک به این سازمان هستند؛ درهمه ی این موارد ماموریت های سازمان ، صرفا اداری نیست ؛زیرا  ثبت  املاک و صدور سند مالکیت ، مستلزم احراز مالکیت واحراز تصرف ، رفع اختلاف ها و اشتباه های ثبتی ، رفع  تعارض میان متقاضیان ثبت ملک و ،تشخیص  تعارض اسناداست که  حتی می تواند به ابطال اسناد و سلب مالکیت توسط اداره ثبت بیانجامد ، ماهیت این  امور ، البته  قضایی است که در صلاحیت ها و ماموریت های قوه مجریه نمی گنجد ؛بجز آن تنظیم اسناد وثبت توافقات  ومعاملات و پیش بینی شروط ضمن عقد و رفع منازعات متعاملین توسط دفاتر اسناد رسمی ، بی گمان نمی تواند ،مشغله ی هرروزه ی کارمندان اداری قوه ی مجریه باشد ؛وسرانجام اجرای مفاد اسناد رسمی که اموری همچون توقیف اموال و مطالبه طلب مردم را برعهده دارد که ماهیتا قضایی است و هیچ  اداره دولتی قانونا عهده دار  انجام نمی تواندباشد ؛ به نظر می رسد «اداری » دانستن مناسبات ومراودات حقوقی شهروندان ،سهل انگاری مسایل جدی مردم است

و سرانجام پنجم به فرض پذیرش همه ی دلایل جدا کردن سازمان ثبت ازقوه ی قضاییه ، پرسش آن است که این سازمان را باید به کدام وزارت خانه ، ملحق کرد .بایاداوری این نکته که کوچک کردن قوه ی قضاییه دراین خصوص به بزرگتر شدن قوه مجریه منجر می شود و این امر فی نفسه با سیاستهای ابلاغی حاکم بر اصلاح نظام اداری مغایرت دارد باید گفت الحاق به وزارت دادگستری ، کماکان مورد تایید شورای نگهبان نیست وازاین جهت خردمندانه نیست که مجلس مصوبه ای  را تصویب کند که نافرجامی آن سابقه دارد ؛ الحاق سازمان ثبت به وزارت کشور هم منطقی نیست؛ وزارت کشور ، ماهیتی سیاسی و امنیتی دارد ومعمولا کشورهایی مدیریت ثبت املاک را به این وزارتخانه  سپردند که به مالکیت خصوصی. اراضی واملاک  کمتراعتقاددارند ؛وترجیح آنها بر مالکیت دولتی بر املاک واراضی است ؛این امر  باقانون اساسی ایران مغایرت دارد به واقع از هر زاویه که به مساله توجه شود ، اداره سازمان ثبت اسناد واملاک توسط قوه قضاییه بسیار موجه تر از سپردن آن به وزارت کشور است ؛الحاق سازمان ثبت به وزارت اقتصاد هم بانظم حقوقی ایران سازگاری ندارد ؛وابستگی سازمان ثبت به وزارت اقتصاد  ، مطلوب کشورهایی است که مالیات بر مستغلات ، ازمنابع اساسی درامدی دولت است وحمایت از مالکیت ، باچالش های زیادی مواجه نیست ؛لذا باتوجه به اختلافات ملکی سرسام آوری که درکشور ما بناچار و شوربختانه شاهد آن هستیم ، الحاق سازمان ثبت به وزارت اقتصاد را می توان بی ارتباط به توسعه و تغییر مطلوب تلقی کرد ؛وانگهی باتوجه به بیگانگی وزارت اقتصاد با موضوع ثبت ، چنین کاری حکمرانی مطلوب بر اراضی را به ارمغان نخواهد آورد.

بااین همه انتظار می رفت مجلس در بیان توجیهات قابل انتقاد خود ، دراین خصوص به حقوق شهروندی توجهی مناسب تر می نمود؛آنچه که بیش ازهمه ی این موارد می تواند الحاق سازمان ثبت به قوه ی مجریه را توجیه کند ، سهولت نظارت مجلس و نهادهای قضایی ناظر بر دستگاههای اجرایی است ؛درحال حاضر رییس سازمان ثبت و یا مافوق او از ابزار کنترلی استیضاح در امان است وعلاوه برآن ، اگر آیین نامه های مرتبط به ثبت املاک واسناد به امضای رییس قوه قضاییه برسد ، تو سط دیوان عدالت قابل رسیدگی نیست ؛این امتیاز غیر حقانی  اما قانونی ، می تواند به تحمیل گریز ناپذیر مقرراتی به شهروند منجر شود که البته به سود شهروند نیست ؛ ازاین رو این انتقاد به مجلس وارد است که درهمین ماههای گذشته که قانون حاکم بر دیوان عدالت اداری را اصلاح می کرد ، چرا این  امتیاز را ازماده ۱۰ قانون مذکور حذف نکرداخرین نکته اما مهمترین نکته ی قابل توجه است ؛اگر مردم از نحوه ی عملکرد سازمان کنونی ثبت ناراضی هستند ، بایدازنمایندگان پرسید براستی مردم از کدام دستگاه اجرایی راضی هستند ؟ کاش نمایندگان بجای الحاق بخش ازنهاد تخصصی به نهاد غیر تخصصی ، برای رفع نارضایتی مردم دغدغه و برای رفع دغدغه ،برنامه داشتند