نظام حقوقی ایران درباره «منابع مالی شهرداری‌ها» چه می‌گوید؟

گاهی شهرداری‌ها مانند یک بنگاه خصوصی عمل می‌کنند و نظارت مالی بر آن‌ها وجود ندارد. اینکه یک دیوان محاسبات داشته باشیم، من چندان موافق نیستم، چون تشکیلات جدید اضافی است که در شهرداری‌ها و شورا‌ها ایجاد می‌کند؛، حال آنکه می‌تواند دفتر و اداره‌ای کوچک در شهرداری‌ها باشد. ما نباید مسائل را از دید شهرداری تهران نگاه کنیم.

کد خبر: ۱۰۸۷۰۵۱

تاریخ: ۲۱ آبان ۱۴۰۰ - ۰۷:۰۰

سیستم تأمین درآمدی شهرداری‌های کشور از نظر قانون باید اصلاح شود، زیرا استقلال مالی نسبی شهرداری‌ها از کمک‌های بسیار اندک دولت است.

به گزارش «تابناک»؛ کرسی نظریه‌پردازی برای تحلیل و بررسی منابع مالی شهرداری‌ها در نظام حقوقی ایران با طرح دو سؤال کلی "منابع مالی شهرداری‌ها کدامند؟ " و "این منابع مالی، چه نقاط ضعف و مشکلاتی دارند؟ " برگزار شد.

مبحث این کرسی را محمد وارسته بازقلعه، عضو هیات علمی دانشگاه آزاد اسلامی ارائه داد و ولی رستمی، عضو هیات علمی دانشگاه تهران و محسن بهشتیان، عضو هیات علمی دانشگاه آزاد اسلامی به عنوان ناقد در این نشست علمی حضور داشتند.

شرح عوامل ناپایداری درآمد شهرداری‌ها

محمد وارسته در آغاز سخنان خود، ضمن اشاره به سیر تاریخی خودکفایی شهرداری‌ها در تأمین هزینه‌های خود، به تشریح وضعیت فعلی شهرداری‌ها با رویکردی آسیب‌شناسانه پرداخت و گفت: در حال حاضر اغلب شهرداری‌ها در زمینه کسب درآمد و افزایش منابع مالی دچار مشکل هستند. اکنون بیشترین درآمد شهرداری‌ها از محل فروش تراکم است و چنین درآمد‌هایی موقت بوده و شهرداری از طریق آن‌ها صرفاً می‌تواند درآمد‌های جاری خود را تأمین کند.

وی افزود: عوامل ناپایداری و نابسامانی وضع حاضر در چند دسته قابل بررسی است؛ در ابتدا باید به بحث فقدان استقلال مالی در شهرداری‌ها اشاره کرد. استقلال مورد نظر در مورد شهرداری‌ها، صرفاً در مورد هزینه‌کرد، مصداق داشته و شهرداری‌ها در مورد درآمد، همچنان وابسته به دولت هستند. در حال حاضر شهرداری‌ها منتظرند تا دولت به آن‌ها کمک کند. دولت عوارض را گرفته و سپس اقدام به تقسیم آن بین شهرداری‌ها می‌کند.

مورد دیگری که می‌توان به آن اشاره کرد، نبود تفاوت بین مالیات و عوارض در نظام مالی کشور است. زمانی که از عوارض صحبت می‌کنیم، باید در مقابل خدمت خاصی عرضه شود. حال ممکن است تناسبی هم بین عوارض تعیین شده و خدمت دریافتی نباشد. در واقع دولت می‌خواهد بخشی از کسری بودجه خود را از طریق وضع عوارض جبران کند. به همین دلیل، در بسیاری از مواقع، خود اقدام به اخذ عوارض می‌کند. مقداری از این عوارض سهم شهرداری‌ها می‌شود و بخشی را نیز خود برمی‌دارد.

وارسته در ادامه به نقش نظام مالی و مالیاتی کشور اشاره کرد و گفت: متأسفانه ما هنوز یک نظام مالی و مالیاتی جامع، کامل و مانع در کشور نداریم. هرچند به تازگی اصلاحاتی در این زمینه صورت گرفته و تلاش شده به این سمت حرکت شود، شفافیت و سهل‌الوصول بودن مالیات‌ها در نظام مالیاتی شهرداری‌ها هم اثرش را گذاشته است، چون مؤسسات عمومی غیردولتی نیز تحت پوشش همین نظام قرار می‌گیرند. علاوه بر این، یک الگوی مناسب برای نظام مالی وجود ندارد؛ یعنی شهرداری‌های ما از یک الگوی مشخص پیروی نمی‌کنند.

وی تأکید کرد: اگر در قانون بودجه امسال درآمدی برای شهرداری تعیین شده باشد، معلوم نیست این درآمد در سال بعد هم باشد یا خیر. شهرداری باید منتظر باشد تا دولت، پول مالیات بر ارزش‌افزوده را به حسابش واریز کند. در بخش بودجه‌نویسی، شهرداری‌های ما هر ساله باید به انتظار وزارت کشور بنشینند تا این وزارتخانه به آن‌ها بگوید، در چه چارچوبی اقدام به طراحی برنامه و بودجه‌نویسی کنند. چون این موضوع در خود آیین‌نامه و قوانین آمده است. همچنین شورا‌های ما فاقد استقلال و شخصیت حقوقی هستند. دولت مرکزی ناظر است، ولی عملاً در عملکرد و صلاحیت شورا‌ها دخالت می‌کند و اجازه تصویب یکسری از منابع را نمی‌دهد.

وارسته در ادامه با بیان پیشنهادهای خود پرداخت و گفت: سیستم تأمین درآمدی شهرداری‌های کشور باید اصلاح شود. باید منابع نوین مالی برای شهرداری مورد شناسایی قرار گیرد. شورا‌های ما باید بتوانند مالیات محلی وضع کنند. پیشنهاد دیگر من به افزایش کمک‌های دولتی اختصاص دارد. با افزایش کمک‌های دولتی در این مقطع، شهرداری‌ها می‌توانند توانمند شوند و پس از آن می‌توانیم این کمک‌ها را کم کنیم.

وی با بیان اینکه اعطای صلاحیت در خصوص تصویب عوارض محلی و شناسایی منابع مالی پایدار برای شهرداری‌ها پیشنهاد دیگر من است، تأکید کرد: این صلاحیت در حال حاضر وجود دارد، اما محدود و در قید و بند است. شورا‌ها با این شرایط نمی‌توانند منابع درآمدی جدیدی را شناسایی کنند. ما باید به سمت سیاست‌های مالی غیرمتمرکز یعنی فدرالیسم مالی حرکت کنیم. البته نه به این معنا که نظارتی وجود نداشته باشد. اتفاقاً بسیاری از تخلفات و جرایم در این حوزه‌ها بوده و باعث انحلال شورا‌ها شده است. ما باید ابزار نظارتی خود را تقویت کنیم، نه اینکه از قلمرو و اختیارات شورا‌ها بکاهیم.

وارسته با گفتن اینکه نظام بودجه‌ریزی شهرداری‌ها باید اصلاح شود، اظهار کرد: در حال حاضر نظام بودجه‌ریزی شهرداری‌ها نیازمند برنامه است. هزینه و درآمد‌ها باید مشخص باشد. در شرایط فعلی، وزارت کشور هر ساله، دستورالعملی ارسال می‌کند تا در قالب آن برنامه‌ها مشخص و بودجه تعیین شود. باز هم با سیستم تمرکز مواجه هستیم؛ در حالی که هر شهری، برنامه و استراتژی خاص خود را دارد.

وی در پایان بیان کرد: ما باید نظام بودجه‌ریزی را تغییر دهیم تا شهرداری بتواند بر اساس نیاز‌های خود و نیاز شهر بودجه‌ریزی کند. پیشنهاد دیگر، تأسیس یک دیوان محاسبات شهر است. شورا‌ها باید بازوی اجرایی داشته باشد و این دیوان می‌تواند به عملکرد شهرداری در حوزه مالی نظارت کند. در حال حاضر شورا‌ها نمی‌توانند به معنای واقعی نظارت داشته باشند. ضمن آنکه لازم است قانون مدیریت شهری و لایحه قانونی منابع مالی پایدار شهری به تصویب برسد. ما نیاز به قانونی جامع داریم که در تصویب آن، صاحب‌نظران شهری کمک کرده باشند، والا در وضعیت فعلی، شهرداری‌های ما صرفاً به دنبال تأمین هزینه‌های جاری خود هستند.

مشکل اصلی درآمد شهرداری‌ها فقدان بستر‌های قانونیِ لازم است

در ادامه، ولی رستمی، در جایگاه مقام ناقد اول کرسی، به بیان دیدگاه‌های خود پرداخت و با بیان اینکه این نوع آسیب‌ها، ریشه‌ای و پایه‌ای هستند، اظهار کرد: ما هنوز نظام عدم‌تمرکز محلیِ دقیقی نداریم و به تبع آن، نتوانسته‌ایم که نظام مالی یا نظام عدم تمرکز مالیِ مناسبی را هم در نظام حقوقی خود داشته باشیم. ما در این حوزه قانون منسجمی نداریم و با اینکه چارچوب کلی بحث وضع عوارض توسط شورا‌های شهر برای شهرداری‌ها در قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شورا‌های اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ بیان شده و در عین حال هم قوانین خاصی مثل قانون مدیریت پسماند‌ها و یا به اصطلاح بحث عوارض نوسازی آمده است، ولیکن همه این‌ها نتوانسته‌اند یک نظام جامع و منسجمی برای بحث مالیه محلی در ایران داشته باشند.

وی ادامه داد: علاوه بر این، در قانون اساسی جایگاه نظام عدم تمرکز محلی دقیقاً روشن نشده است؛ چه در حوزه شهرداری‌ها که اصلاً به آن ورود نشده و چه در حوزه شورا‌ها که در هاله‌ای از ابهام قرار دارد. شورای محترم نگهبان طبق اصل ۱۰۳ قانون اساسی برای شورا‌های محلی فقط کارکرد نظارتی قائل شده است.

وی افزود: ما الان در بحث پیش‌بینی یک نظام جامع درآمد پایدار برای شهرداری‌ها یا تدوین لوایح با یک بن‌بست مواجه هستیم. به نظرم مشکل اصلی که وجود دارد، فقدان بستر‌های قانونیِ لازم است و باید فکری برای آن کرد.

رستمی در ادامه بر ضرورت توجه بر واقعیات موجود تأکید و بیان کرد: نکته دیگر، رویکرد‌هایی است که دیوان عدالت اداری دارد و برداشت‌هایی است که جداگانه از قوانین دارد و میزان ابطال مصوبات شورا‌ها از هزار هم گذشته است. الگوی مطلوب باید طوری تنظیم شود که با توجه به نظام حقوقی ما شدنی باشد. این دو راه دارد؛ یکی اینکه ما از قبل برویم با حقو‌ق‌دانان شورای نگهبان رایزنی کنیم؛ یا مصوبات به گونه‌ای که طوری تنظیم شود که امکان تأیید این مصوبات وجود داشته باشد.

وی در پایان گفت: در نهایت، آخرین راهکار این است که ما برویم سراغ اصل ۱۱۲ قانون اساسی که راه را به ما نشان داده است و می‌تواند راهگشا باشد که آن هم ممکن است خود مجلس به این نتیجه برسد که دیگر فایده‌ای ندارد و موضوع را به مجمع بکشاند و به نتیجه‌ای که می‌خواهند نرسد. باید واقعیات را هم ببینیم و اگر الگویی ارائه می‌شود، بتواند با وضع نظام حقوقی که داریم به سرانجام برسد.

مسئولان شهری هم نمی‌دانند چند نوع عوارض داریم!

در ادامه محسن بهشتیان، ناقد دوم کرسی نظریه‌پردازی در بیان دیدگاه‌های خود گفت: حدوداً از ابتدای دهه ۷۰ خودکفایی شهرداری‌ها بدون بسترسازی لازم اجرایی شد. این امر باعث شد شهرداری‌ها امکاناتی را که متعلق به مردم و شهر بود به دیگران بفروشند؛ هوا و آرامش شهر فروخته شد تا درآمد‌هایی کسب شده و خودکفایی محقق شود.

وی افزود: ما در اول انقلاب ۳۰ درصد جمعیت شهرنشین داشتیم و در نتیجه سیاست‌های اشتباه امروز بیش از ۷۰ درصد جمعیت کشورمان در شهر‌ها هستند و این باعث مشکلات مضاعف شده است؛ به همین دلیل مسأله کسب درآمد لازم برای رفع و رجوع کردن مشکلات را خیلی مهم‌تر کرده است.

بهشتیان در ادامه افزود: به نظرم در حال حاضر با توجه به کمک‌های بسیار اندک دولت، استقلال مالی نسبی در شهرداری‌ها وجود دارد. در کشور ما مرزی بین عوارض و مالیات در کشور ما وجود ندارد. در حقوق خارجی، به عوارض می‌گوید Duty و به مالیات می‌گویند Tax، اما این چه اشکالاتی ایجاد می‌کند؟ فکر نمی‌کنم برای اخذ عوارض در قالب قانونی که مجلس تصویب می‌کند یا مصوبات شورا‌هایی که مستند به قانون مجلس است، نیازی باشد که در قانون اساسی پیش‌بینی شده باشد.

وی گفت: هر چند فکر می‌کنم بستر لازم در قانون اساسی ما برای اخذ عوارض وجود داشته باشد، نه الزاماً تحت عنوان عوارض، اما اینکه حاکمیت که شهرداری‌ها هم جزئی از آن هستند، بتوانند برای تأمین منابع مالی خود متوسل به مردم شود، فکر می‌کنم دارای پشتوانه در قانون اساسی باشد.

بهشتیان سپس با اشاره به نبود نظام جامع مالی در ایران و برخی از آثار و نتایج آن، ادامه داد: با ارائه‌دهنده این نشست موافق هستم که ما نظام جامع مالی نداریم. مثلاً در شهر تهران، دفترچه عوارض شهری وجود ندارد و خود مسئولین شهری در اداره شهرداری تهران هم نمی‌دانند چند نوع عوارض داریم. فهرستی از این عوارض و مستندات آن وجود ندارد. اگر این شفافیت باشد، کمک می‌کند تا مردم با رغبت بیشتری برای کمک اقدام کنند.

وی افزود: در حال حاضر مقاومتی از سوی مردم در پرداخت عوارض و مالیات وجود دارد که اگر این‌ها شفاف‌تر باشد، چه محل اخذ و چه محل هزینه، در پرداخت برخی از مردم مؤثر خواهد بود. ضمن آنکه منابع درآمدی شهرداری‌ها، در قانون احصا شده است. در قانون آیین نامه مالی شهرداری‌ها آمده و این قانون است و در ماده ۲۹ آن، منابع آمده است. من فکر نمی‌کنم که اگر قانون جدیدی هم تصویب شود، باز هم چیزی بیش از این ماده‌قانون مصوب سال ۱۳۴۶ اضافه شود.

وی در ادامه به بیان نکاتی در خصوص پیشنهادهای ارائه‌شده پرداخت و گفت: در رابطه با منابع مالی نوین، فکر می‌کنم ماده ۲۹ جامعیت کافی را در رابطه با منابع مالی شهرداری‌ها دارد. در رابطه با افزایش کمک‌های دولتی باید بگویم منبع درآمدی دولت ما نفت است، ما نفت را بفروشیم و بیاوریم در شهر‌ها زباله جمع کنیم؛ آن هم هفته‌ای هفت بار و گاهی روزی چند بار؟ در بحث اعطای صلاحیت به شورا‌ها برای تعیین عوارض محلی هم باید بگویم که در حال حاضر این صلاحیت وجود دارد.

بهشتیان افزود: هم قانون تجمیع و هم قانون مالیات بر ارزش‌افزوده تصریح کرده است که شورا‌ها فقط می‌توانند عوارض محلی تصویب کنند. هزاران مورد ابطال مصوبات شورا‌ها در دیوان عدالت اداری وجود دارد. بسیاری از مصوبات شورا‌ها که می‌تواند منشأ خوبی هم داشته باشد، اما در این دیوان ابطال می‌شود؛ یا به این دلیل که دیوان با این مبانی آشنا نیستند یا به فکر مردم هستند. چون مردم توان مالی کافی برای پرداخت عوارض جدید ندارند. در نشست گفته شد، باید به فکر اصلاح بودجه‌ریزی باشیم. من درک نمی‌کنم این امر چه کمکی می‌تواند به اصلاح وضعیت شهرداری‌ها داشته باشد! درآمد‌ها باید درست و در جای خود خرج شود و این نیازمند بودجه‌ریزی صحیح و نظارت است.

بهشتیان اظهار کرد: گاهی شهرداری‌ها مانند یک بنگاه خصوصی عمل می‌کنند و نظارت مالی بر آن‌ها وجود ندارد. اینکه یک دیوان محاسبات داشته باشیم، من چندان موافق نیستم. یک تشکیلات جدید اضافی است که در شهرداری‌ها و شورا‌ها ایجاد می‌کند. می‌تواند دفتر و اداره‌ای کوچک در شهرداری‌ها باشد. ما نباید مسائل را از دید شهرداری تهران نگاه کنیم. در صورتی که در بسیاری از شهر‌ها نمی‌توان این مسائل را پیاده کرد. ما بیش از ۱۳۰۰ شهر در کشور داریم و خیلی از این شهر‌ها فقیرند و نمی‌توان از چنین تشکیلاتی در این شهر‌ها استفاده کرد.