معاملات اوراق بهادار باید بر بستر قانون باشد یا مقررات وضعی؟

نسبت مقررات‌گذاری حرفه‌ای و نظارت عمومی بر بازار سرمایه، در عین حفظ استقلال این بازار چیست؟ آیا نظارت تخصصی بر بازار اوراق‌ بهادار، که هم‌سو با استقلال این بازار است، نظارت عمومی مراجع بالادستی خارج از ارکان این بازار را نفی می‌کند؟ در صورت تصدیق، رابطه نظارت خارج از ساختار بر تنظیم‌گری حرفه‌ای و استقلال بر چه اساس بوده و انواع آن کدم‌اند؟

کد خبر: ۱۰۷۸۲۴۰

تاریخ: ۰۳ مهر ۱۴۰۰ - ۰۹:۱۸

این پرسش مطرح است که در معاملات اوراق‌ بهادار باید قانون مادر را قانون مدنی بدانیم یا مقررات خاص این حوزه را حاکم و وارد بر قانون مدنی در نظر بگیریم؟

به گزارش «تابناک» پژوهشکده حقوقی شهر دانش، کرسی نظریه‌پردازی "نظارت بر وضع مقرره مبتنی بر استقلال بازار سرمایه" را با سخنرانی محمد صادقی، مدرس دانشگاه و عضو گروه مشاوران حقوقی سازمان بورس و اوراق‌ بهادار، محمود باقری، دانشیار دانشگاه تهران، ولی رستمی، استاد تمام دانشگاه تهران و دبیری علمی مونا خلیل‌زاده، حقوقدان، برگزار کرد.

مونا خلیل‌زاده در ابتدای این کرسی نظریه‌پردازی چند سؤال از ارائه‌کننده نظریه مطرح کرد که به این شرح بودند؛ نسبت مقررات‌گذاری حرفه‌ای و نظارت عمومی بر بازار سرمایه، در عین حفظ استقلال این بازار چیست؟ آیا نظارت تخصصی بر بازار اوراق‌ بهادار، که هم‌سو با استقلال این بازار است، نظارت عمومی مراجع بالادستی خارج از ارکان این بازار را نفی می‌کند؟ در صورت تصدیق، رابطه نظارت خارج از ساختار بر تنظیم‌گری حرفه‌ای و استقلال بر چه اساس بوده و انواع آن کدم‌اند؟ با فرض تخصصی و حرفه‌ای بودن بازار سرمایه، سازوکار نظارت کارآمد و شایسته بر این بازار چیست؟ رابطه مقررات‌گذاری حرفه‌ای و استقلال بازار سرمایه با اقتصاد دولتی و دخالت دولت در اقتصاد چگونه است؟ و وضعیت بازار سرمایه ایران طی سال‌های اخیر بر چه اساسی قابل تفسیر و تحلیل است؟ در ادامه محمد صادقی، ارائه‌کننده نظریه، به بیان پاسخ این سؤالات کرد.

وجود انحصار در بازار اوراق‌ بهادار ناشی از مقررات این حوزه است

صادقی گفت: در ابتدای بحث خود به بیان اهمیت مقررات‌گذاری (Regulation) به‌عنوان یکی از مصادیق قانون‌گذاری به معنای عام پرداخت و در ادامه تفاوت‌های آن را با قانون‌گذاری به معنای خاص و نیز، ایرادات وارد بر آن از جمله تحت‌الشعاع قرار گرفتن تفکیک قوا را مورد اشاره قرار داد.

وی در بیان برخی ایرادات اظهار کرد: در مورد حجیت مقررات‌گذاری می‌توان به تفویض قانون بالادستی اشاره کرد. زمانی که مجلس قانون‌گذاری اجازه یک کار را به نهاد دیگری می‌دهد، عملاً ایرادی همچون بحث دور زدن تفکیک قوا منتفی است. دلیل موجه دیگر، شرط ضمنی و مقدمه لازم است. وقتی شما بازارهای خاصی را Regulate می‌کنید و بنای مقررات‌گذاری در خصوص آنها دارید، از این روست که مجلس قانون‌گذاری نیز این امر را تجویز کرده است؛ لذا شرط ضمنیِ فعالیت به روز و حرفه‌ای در این بازار پذیرش اقتضائات آن است. مثال روشن آن معاملات اوراق‌ بهادار است و اینکه آیا باید قانون مادر را قانون مدنی بدانیم یا مقررات خاص این حوزه را حاکم و وارد بر قانون مدنی در نظر بگیریم؟ وقتی مجلس قانون‌گذار این اجازه و اذن را به نهادهای بالادستی بازار مثل شورا و سازمان بورس داده، این نهادها صلاحیت وضع مقرره را دارند. این صلاحیت هم در مورد تنظیم قواعد این بازار است؛ زیرا قانون‌گذار ابزارها، تخصص و فرصت کافی را برای وضع مقررات لحظه‌ای در خصوص این بازار ندارد. بنابراین، این اذن را به نهادهای تخصصی و حرفه‌ای داده است.

وی ادامه داد: منظور از مقررات‌گذاری صِرف وضع مقرره نیست. یکی از مصادیق مقررات‌گذاری، تقنین و ابزارهای دیگر آن عبارتند از: نظارت، حل اختلاف میان فعالان آن حوزه و تعقیب و پیگیریِ تخلفات و جرایم. باید مصوباتی خاص و به روز برای بازار سرمایه به وجود بیاید. این اقتضای به روز و حرفه‌ای این بازارهاست که نهادهای مقررات‌گذار بتوانند در این زمینه حرفه‌ای عمل کنند. نهادهایی که اقدام به وضع مقرره در این بازارها می‌کنند، به موجب قانون دارای ابزارهای نظارتی، حل اختلاف میان فعالان همان حوزه، تعقیب و پیگیری تخلفات و جرایم نیز هستند. چنین مقررات و ابزارهایی در سایر کشورهای دنیا از جمله آمریکا و مالزی نیز دیده می‌شود.

محمد صادقی در ادامه با اشاره به بحث ماهیتی استقلال، ابراز کرد: منظور از استقلال این است که شما بتوانید وظیفه و صلاحیتی را که برعهده دارید، بدون هرگونه مزاحمت یا محدودیت، انجام دهید. استقلال یکی از لوازم مهم در مورد مسائل حرفه‌ای است و مختص به بازارهای مالی هم نیست. این را ما صراحتاً در قوانین خودمان نداریم و تلویحاً به آن اشاره شده است. برای مثال ماده 5 قانون بازار ما در رابطه با وضعیت ماهیتیِ نهاد ناظر بازار اوراق‌ بهادار چنین بیان داشته که سازمان بورس، نهاد عمومی غیردولتی است که از محل حق پذیرش شرکت‌ها و بخشی از کارمزد معاملات مدیریت می‌شود؛ یعنی برای آن شأن مستقل در نظر گرفته و بیان‌کننده استقلال مالی، معاملاتی و استخدامی برای این سازمان است.

وی در ادامه بحث خود به اهمیت نوع بازار در تعریف استقلال اشاره کرده و بحث خود را چنین ادامه داد: اگر بنا بر اجرای کامل استقلال باشد، باید نوع بازار را هم مورد بررسی قرار دهیم. اگر یک اقتصادی دولتی باشد و دولت در تمامی شئون اقتصاد حضور داشته و دخالت کند، چنانچه بخواهیم که استقلال را به نهادی غیر از دولت بدهیم، ممکن است نتوانیم شاهد تأمین صد در صد استقلال باشیم. اقتصاد حاکم اگر مبتنی بر بازار آزاد و رقابت کامل باشد، برای نهادهای مالی یک مدل استقلال را تأمین می‌کند و اگر اقتصاد از نوع دولتی باشد، نهادهای مالی، استقلال کم‌تری را تجربه خواهند کرد.

صادقی تأکید کرد: ما باید در بازارهای مالی یک نوع انحصار را بپذیریم که ناشی از مقرراتی است که در این حوزه وجود دارد که البته در خصوص آن اتفاق‌نظر وجود ندارد. انحصار قانونی یعنی قانون‌گذار شرط گذاشته برای فعالیت در این حوزه و بازار باید چنین اقتضائات و لوازم در نظر گرفته شود. در واقع، در بازار اوراق‌ بهادار رقابت کامل وجود ندارد. این انحصار ناشی از مقرراتی است که در این حوزه وجود دارد. این سؤال مطرح می‌شود که با این اوصاف که ما باید در حوزه بازارهای مالی یک‌سری نظامات حرفه‌ای را در نظر بگیریم، آیا نظارت‌های بالادستی منتفی است؟ پاسخ منفی است؛ زیرا بازارهای مالی بخشی از اقتصاد یک کشور هستند که تحت مدیریت دولت به معنای حاکمیت قرار دارند. به عنوان نمونه، قانون‌گذار در قوانین بودجه سالانه یا قوانین خاص و عام دیگری مقرراتی را وضع می‌کند و شرایطی را برای نهادی مالی و نهادهای بالادستیِ آنها تعیین کرده و یا سیاست‌های کلی را تصویب می‌کند.

وی افزود: علاوه ‌بر این، بازار بورس کشور ما مستقل و جدا از بازار بانکی است و از همین رو، سیاست‌های پولی و ارزی کشور هم بر این امر تأثیر می‌گذارد. بحث این است که آیا این دخالت‌ها باعث نقض استقلال بازار می‌شود یا خیر؟ قطعاً اگر ناقض کامل استقلال نباشد، محدودکننده استقلال خواهد بود؛ بنابراین، تعارضی میان امر عمومی، امر سیاسی و امر حرفه‌ای به وجود می‌آید و این امر صرفاً یک موضوع حقوقی نیست.

عضو گروه مشاوران حقوقی سازمان بورس و اوراق‌ بهادار در ادامه با تأکید بر این نکته که باید استقلال برای بازارهای مالی را به‌مثابه یک کالای عمومی به رسمیت شناخت، بیان کرد: منظور از کالای عمومی، کالایی است که برای همه مطلوبیت دارد، ما تولیت و تحقق آن به نمایندگی از عموم مردم به دولت‌ها سپرده می‌شود. مثال واضح کالای عمومی، امنیت است. استقلال نیز از مصادیق کالای عمومی است. اگر استقلال بازار سرمایه تأمین شود، هم فعالان آن حوزه و هم نهادهای بالادستی آن می‌توانند از آن استفاده کنند و دولت هم می‌تواند با تکیه بر آن حاکمیت قانون را اعمال نماید. به این صورت که در بازارهای مالی، دولت‌های ما هم سیاست‌گذار و نهاد ناظر هستند و هم به عنوان نهاد بالادستی، نماینده دارند. این، نوعی تعارض منفعت ایجاد می‌کند و دولت برای منافع خودش هم که شده، ناگزیر است که به استقلال بازارهای مالی احترام بگذارد. این موضوع، صرفاً اختصاص به قوه مجریه ندارد و شامل قوه مقننه و قضائیه نیز می‌شود.

نقض استقلال، بازار سرمایه را غیرقابل پیش‌بینی می‌کند

پس از آنکه محمد صادقی ارائه‌دهنده نظریه، مطالب خود را بیان کرد، ناقد اول جلسه با بیان این مطلب که امروز هزینه بسیاری برای آموزش و پژوهش پرداخت می‌شود، اما کمتر شاهد توجه به مسائل علمی در عمل هستیم، گفت: متأسفانه امروزه به نتایج حاصل از فعالیت‌های علمی و پژوهشی توجه نمی‌شود و این محل گله‌گذاری است. این همه فعالیت‌های علمی، گویی کاری عبث و بیهوده بوده و در عمل مورد استفاده قرار نمی‌گیرد.

محمود باقری، دانشیار دانشگاه تهران در ادامه با اشاره به مباحث مطرح‌شده اظهار کرد: بحثی که امروز مطرح شد، دو بعد دارد؛ یکی، استقلال در مقررات‌گذاری و دیگری، استقلال در تصمیم‌گیری. منظور از استقلال، قابل پیش‌بینی بودن رفتار است. اگر شخصی اصول حرفه‌ای را زیر پا بگذارد، گفته می‌شود که او استقلال ندارد.

وی تأکید کرد: هیئت ‌وزیران برای بازار سرمایه تصمیم می‌گیرد؛ اگر در این تصمیم‌ گرفته‌شده از اصول حرفه‌ای بازار سرمایه تخطی نشده باشد و در چارچوب اصول حرفه‌ای بازار سرمایه باشد، استقلال نقض نشده است. اگر این استقلال نقض شود، اعتماد به یک نظام حرفه‌ای تحت‌الشعاع قرار می‌گیرد و این‌طور نیست که یک یا دو سرمایه‌گذار به خطر بیفتند. چون نقض استقلال و زیر پا گذاشتن اصول حرفه‌ای، بازار را غیرقابل پیش‌بینی می‌کند. تنها ملاک استقلال، حرفه‌ای عمل کردن است؛ یعنی این‌که یک شخص بدون نگرانی و بدون دنبال کردن ملاحظات سیاسی و ... رفتار کند.

ایده استقلال بازار سرمایه در نظام حقوقی ما دیده می‌شود

پس از آن، ولی رستمی، استاد تمام دانشگاه تهران و ناقد دوم جلسه به طرح دیدگاه‌های خود پرداخت و طی آن با تأکید بر بحث استقلال نهادهای تنظیم‌گر بازار مالی اظهار کرد: در کشور ما، بازار سرمایه یک تنظیم‌گر (شورای‌عالی بورس) دارد و یک نهاد ناظر (سازمان بورس و اوراق‌ بهادار). یکی از اصول مهم حاکم بر نهادهای تنظیم‌گر، استقلال آنهاست. این استقلال در دو جهت ممکن است مورد خدشه قرار بگیرد؛ یکی از جهت نظارتی که قدرت عمومی بر آن دارد و می‌تواند آن را تحت تأثیر قرار دهد و دیگری، از جهت دامنه شمول اقتصاد دولتی. علت عدم موفقیت نهادهایی مثل شورای رقابت، شورای پول و اعتبار و ... دولتی بودن اقتصاد ماست.

وی در ادامه با اشاره به تأثیر سیاست‌گذاری‌های کلان قدرت عمومی بر استقلال بیان کرد: این موضوع بحث پراهمیت و از معضل‌های کلان بازار سرمایه است و باید در کنار آن، به بررسیِ زمینه‌های آن و یافتن راهکار برای رفع آن پرداخت. ما در نظام حقوقی خود، ایده استقلال بازار سرمایه را می‌بینیم. کما این‌که سازمان بورس را یک مؤسسه عمومی غیردولتی معرفی کرده تا درگیر قوانین حاکم بر بخش‌های دولتی نباشد. با این حال، باز هم این موضوع نیز نافی نظارت‌های عمومی نیست. باز هم در میان سازوکارهایی که در نظام حقوقی وجود دارد، مؤسسه عمومی غیردولتی به نظر مناسب‌ترین قالبی بوده که می‌توانسته تا اندازه‌ای استقلال بخش نهاد ناظر (سازمان بورس) را تأمین کند. در مورد استقلال شورای بورس نیز باید به استقلال سازمانی، استقلال شخصی و استقلال ساختاری این نهاد اشاره کرد.

گفتنی است؛ در پایان جلسه، ارائه‌کننده ضمن پاسخ‌گویی به سؤالات مطرح‌شده، مباحثی را در خصوص معنای نظارت و کنترل، قیمت‌گذاری دستوری، نظارت داخلی به عنوان یکی از شقوق احترام به اصول حرفه‌ای و راه‌کار برون‌رفت از وضعیت کنونی، با محوریت شناساییِ استقلال بازار سرمایه به عنوان یک کالا و مطالبه عمومی، مورد اشاره قرار داد و سپس، از مطالب مطرح‌شده جمع‌بندی خود را ارائه کرد.