مصوبه ترسناک مجلس

لایحه اعطای تابعیت به فرزندان مادران ایرانی و پدران خارجی محصول خط نفوذ سیاسی

لایحه اعطای تابعیت به فرزندان مادران ایرانی و پدران خارجی چندی پیش به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و برای تشخیص مغایرت یا عدم مغایرت با شرع مقدس و قانون اساسی به شورای نگهبان ارسال شد.  شورای نگهبان نیز آن را مغایر بند 5 اصل سوم قانون اساسی تشخیص و برای انجام اصلاحات لازم به مجلس شورای اسلامی بازگرداند. تدقیق در متن لایحه و بررسی فرامتنی آن نشان از ایراداتی اساسی دارد که مشخص نیست به چه دلیل قانونگذار از آن چشم پوشی نموده اند! امری که آن را به مصوبه ای ترسناک و بهت آور برای امنیت ملی بدل ساخته است.

برخی آمارها نشان می دهد که زنان ایرانی با اتباع حدود 14 ملیت ازدواج کرده و تا سال 1396 بالغ بر 30 هزار از اینگونه ازدواج ها به وقوع پیوسته ایت. از این میان 60 درصد از زنان ایرانی دارای همسر افغانستانی و 12 درصد دارای همسر عراقی و مابقی دارای همسرانی از سایر ملیت ها می باشند. میانگین زادآوری هرکدام از زنان نیز عدد 3 را نشان می دهد. در آماری دیگر که در سال 1388 و 1387 انجام گرفته است؛ وقوع 35 هزار ازدواج زنان ایرانی با اتباع بیگانه را نشان می دهد و اگر متوسط باروری هر کدام از زنان 3 نفر تخمین زده شود شاهد رقمی در حدود 100 هزار فرزند حاصل از ازدواج زن ایرانی با اتباع بیگانه خواهیم بود. لازم به ذکر است تاکنون هیچ آمار رسمی که مورد اتفاق همه مراجع قرار گرفته باشد در خصوص ازدواج زنان ایرانی با اتباع بیگانه و فرزندان حاصل از ایشان منتشر نشده و هر کدام از نهادها آمارهای متفاوتی را ذکر می کنند. این تفاوت تا بدانجا پیش رفته که برخی تعداد فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی زنان ایرانی با اتباع بیگانه را یک میلیون و برخی نیز 100 هزار نفر بیان می دارند. فارغ از صحت یا عدم صحت آمارها آنچه مهم می باشد جامعه ایرانی با تعداد زیادی از این فرزندان روبرو می باشد. همین امر قانونگذار را برآن داشت تا در سال 1385 با تصویب یک ماده واحده با شرایطی امکان اعطای تابعیت ایرانی به این فرزندان را فراهم ساخت. برخی نقصان ها در این ماده واحده به مانند مقرره محدودیت زمانی تولد در سال 1385 یا حداکثر یکسال پس از تصویب این قانون و همچنین نبود وحدت رویه میان دستگاه های اجرایی موجب گردید طیفی از این فرزندان از اخذ تابعیت ایرانی بازمانده و همچنین فرزندانی که پس از این سال ها متولد شده اند از اخذ تابعیت ایرانی محروم گردند. نتیجه قانونگذاری ناصحیح آن شد که هر ساله بر تعداد فرزندان نابرخوردار از تابعیت ایرانی و هویت افزوده شود.

همین امر قانونگذار را بر آن داشت تا با ارائه طرحی در سال 1391 مجددا موضوع اعطای تابعیت به فرزندان مادران ایرانی و پدران خارجی را مدنظر قرار دهد. این طرح در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید لیکن شورای نگهبان با توجه به آنکه تبصره سه الحاقی به طرح به افزایش هزینه عمومی می انجامد و طریق جبران نیز پیش بینی نگردیده بود، مغایر اصل 75 قانون اساسی تشخیص داد. در سال های بعد از آن نیز طرح های گوناگونی در خصوص اصلاح برخی از قوانین تابعیت پیشنهاد گردید اما هر کدام به دلایلی به تصویب نهایی نرسید. نهایتا در سال 1397 لایحه ای با عنوان اصلاح قانون تعیین تکلیف تابعیت فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان خارجی بعد از کش و قوس های فراوان در حالی که با انتقادات زیادی همراه شد و بسیاری از صاحب نظران اصلاح اساسی آن را از دولت درخواست کرده بودند، به تصویب هیات وزیران رسید و برای طی مراحل قانونی به مجلس شورای اسلامی ارسال شد.

اما بررسی متنی و فرامتنی لایحه نشان از ایرادات و نقصان هایی اساسی داشته که دلیل چشم پوشی قانونگذار از آن مشخص نمی باشد. آشکار بودن ایرادات بدان حدی است که ذهن هر مخاطب منصف را به این سوال رهنمون می سازد که طراحان چه اهدافی از تصویب این لایحه دنبال می کنند؟

بررسی متنی

• در ماده واحده سال 1385 فرزندان حاصل از مادران ایرانی و پدران خارجی با اعلام رد تابعیت غیر ایرانی به تابعیت ایران در می آیند. اما در لایحه کنونی این مقرره حذف گردید. حذف مقرره رد تابعیت غیرایرانی به رشد پدیده افراد دارای تابعیت مضاعف می انجامد. براساس یک برداشت از اصل 42 قانون اساسی، قانونگذار اساسی سعی در جلوگیری از تابعیت مضاعف به ویژه در مواردی که تابعیت ایرانی اعطاء می شود، داشته است. قانون مدنی نیز در قوانین مربوط به تابعیت در موارد متعدد سعی داشته با درج مقرره هایی از بروز تابعیت مضاعف جلوگیری به عمل آورد. بنابراین اعطای تابعیت به اشخاص مذکور در فرض اعطای تابعیت کشور متبوع پدر خارجی به فرزندان براساس اصل خون، مغایر اصل 42 قانون اساسی می باشد. فارغ از جهات قانونی، رشد افراد دارای تابعیت مضاعف نگرانی های جدی امنیتی را نیز به دنبال دارد.
• لایحه فعلی بدون توجه به ماده 1060 قانون مدنی صرفا ازدواج شرعی را ملاک اعطای تابعیت ذکر کرده است. این در حالی است که براساس ماده 1060 ازدواج اتباع بیگانه با زنان ایرانی موکول به اجازه مخصوص از سوی دولت می باشد و طبق قوانین مربوط به ازدواج اتباع بیگانه با زنان ایرانی، تبعه بیگانه می بایست گواهی تجرد و عدم سوء پیشینه کیفری را ارائه دهد. اما این امر خلاف نظر طراحان نه تنها حفظ کرامت و شان زن ایرانی را به دنبال ندارد بلکه تنزل جایگاه زن ایرانی را نیز به دنبال خواهد داشت و با توجه به بافت خاص قومی و اجتماعی در مناطق مرزی به ویژه شرقی کشور، موجبات افزایش ازدواج اتباع بیگانه با دختران خردسال ایرانی را فراهم می آورد. همچنین این موضوع رشد پدیده زنان رها شده ایرانی و فرزندان تک سرپرست را نیز به دنبال خواهد داشت. مضافا صرف ازدواج شرعی و عدم الزام اتباع بیگانه به ثبت ازدواج با مصالح و نظم عمومی حکومت اسلامی مغایرت دارد. در ضمن با نگاهی به قوانین درمی یابیم قانونگذار برای اتباع ایرانی و بیگانه که ازدواج خود را به ثبت نرسانده اند مجازات در نظرگرفته است. حال با توجه به حذف مقرره 1060 عملا قانون ازدواج اتباع بیگانه محاق رفته و در این صورت اتباع بیگانه بدون هیچ نگرانی با یک ازدواج شرعی، زن ایرانی را به عقد خود درآورده و از او دارای فرزند می گردند. بی آنکه قوانین ایران را رعایت کرده باشند؟ حال چگونه طراحان می توانند ندای حفظ حقوق زنان را سر دهند؟
• در لایحه فعلی آمده است؛ «فرزندان حاصل از ازدواج شرعی زنان ایرانی با مردان غیر ایرانی که قبل یا بعد از تصویب این قانون متولد شده یا می شوند، قبل از رسیدن به سن 18 سال تمام شمسی به درخواست مادر ایرانی به تابعیت ایران در می آیند.» فارغ از مسئله ازدواج شرعی که در بند پیشین به آن اشاره شد سه مشکل دیگر نیز در این بخش به چشم می خورد؛

الف. اول آنکه قانونگذار برای حل مشکل کلیه فرزندان چه آنان که قبل از تصویب این قانون متولد شده و چه آنان که بعد از تصویب این قانون متولد می شوند، وضع کرده است. حال آنکه مطلوب آن بوده که قانونگذار به منظور مدیریت ورود اتباع بیگانه به کشور و متعاقبا اقامت ایشان به تفکیک میان آن دو مبادرت می ورزید.

ب. دوم آنکه منظور قانونگذار از درخواست مادر ایرانی و متعاقب آن نوع تابعیت اعطایی مشخص نمی باشد. سوالی که در این خصوص مطرح می گردد آن است که نوع تابعیت اعطایی اکتسابی است یا ذاتی؟ برخی آن را ذاتی دانسته و درج عبارت به درخواست مادر ایرانی را نه دلیلی بر اعطای تابعیت اکتسابی بلکه به دلیل نظرداشت قانونگذار به وضعیت خاص جامعه هدف بیان می دارند. برخی نیز منظور قانونگذار از درج عبارت به درخواست مادر ایرانی را اعطای تابعیت اکتسابی به ایشان عنوان می دارند. به هر حال به نظر می رسد با نوعی ابهام در این زمینه روبرو می باشیم. لازم به توضیح است با توجه به حضور هدفمند (سیاسی، امنیتی، اقتصادی) برخی از اتباع بیگانه در کشور به هدف ازدواج با زنان ایرانی، ضرورت نظرداشت نوع تابعیت اعطایی-تابعیت اکتسابی- در اعطای تابعیت به این فرزندان و در صورت حصول شایستگی های بعدی اعطای تابعیت ذاتی، حائز اهمیت می باشد.

ج. سوم آنکه اعطای تابعیت به فرزندان زیر 18 سال به درخواست مادر ایرانی به استعلام از وزارت اطلاعات منوط نشده است. طراحان می گویند به عنوان نمونه فرزندی که به تازگی از مادر متولد گشته از هیچ سابقه امنیتی برخوردار نبوده و لزومی به استعلام از وزارت اطلاعات نیست. اما این استدلال یک نوع ساده اندیشی است. زیرا که بررسی های امنیتی صرفا به خود فرد محدود نبوده و عوامل دیگری را نیز در خود جای داده است. براساس این بخش به عنوان نمونه فرزند حاصل از مادر ایرانی و پدری با تابعیت مضاعف اسرائیلی- آمریکایی به درخواست مادر ایرانی بی آنکه نیازی به استعلام از وزارت اطلاعات باشد، به تابعیت ایرانی درمی آید. یا در مثالی دیگر یکی از اعضای داعش بعد از ورود غیر قانونی به کشور در مناطق مرزی مستقر می گردد، با زن ایرانی ازدواج می نماید و صاحب فرزند می گردد. براساس لایحه فعلی دولت موظف خواهد بود به درخواست مادر ایرانی بی آنکه نیازی به استعلام از وزارت اطلاعات باشد به فرزند حاصل از ازدواج این دو، تابعیت ایرانی اعطاء نماید. علاوه بر این موارد، تفکیک میان فرزندان زیر 18 سال و بالای 18 سال و متعاقب آن ضرورت یا عدم ضرورت استعلام از وزارت اطلاعات از منطقی صحیح پیروی نمی کند. زیرا واقعیات بیانگر آن است که تفاوتی میان فرزندان 17 ساله و 18 ساله نبوده که اعطای تابعیت به یکی منوط به استعلام از وزارت اطلاعات و اعطای تابعیت به دیگری مستلزم استعلام از وزارت اطلاعات نباشد. توجه به این فروض ضرورت استعلام از وزارت اطلاعات را بیش از پیش حتی برای اعطای تابعیت به فرزندان زیر 18 سال آشکار می سازد. مضافا با توجه به برنامه های آشکار و پنهان برخی سرویس های امنیتی منطقه در تغییر ترکیب و توازن جمعیتی کشور و همچنین نفوذ در جامعه ایرانی با پوشش تابعیت ایرانی، حفظ منافع و مصالح ملی ایجاب می کند که مراجع امنیتی نسبت به اعطای تابعیت حساسیت های لازم را از خود نشان دهند.

لازم به توضیح است شورای نگهبان در نظریه خود اطلاق اعطای تابعیت، نسبت به مواردی که خوف بروز مشکلات و مسائل امنیتی وجود داشته باشد را خلاف موازین شرع و مغایر بند ۵ اصل ۳ قانون اساسی شناخته است.

- در بخش بعدی ماده واحده لایحه فعلی آمده است؛ «فرزندان پس از رسیدن به سن 18 سال تمام شمسی در صورت عدم تقاضای مادر ایرانی می توانند تابعیت ایران را تقاضا کنند که در صورت نداشتن مشکل امنیتی به تشخیص وزارت اطلاعات به تابعیت ایران پذیرفته می شوند.» در ماده واحده 1385 شرط نبود سوء پیشینه کیفری و امنیتی به عنوان شرایط اعطای تابعیت ملحوظ شده بود. حال آنکه در ماده واحده فعلی شرط عدم سوء پیشینه کیفری از شرایط اعطای تابعیت به فرزندان بالای 18 سال حذف گردید. موضوعی که چرایی حذف آن مشخص نیست.

موضوع دیگری که طراحان لایحه در خصوص استعلام از وزارت اطلاعات می بایست مدنظر قرار دهند آن است که وزارت اطلاعات بخشی از جامعه اطلاعاتی کشور بوده و امنیت محصول همکاری و تلاش همه جانبه همه دستگاه های اطلاعاتی- امنیتی کشور می باشد. بنابراین صرف درج وزارت اطلاعات به عنوان نهاد مستعلم و عدم نظرداشت دیگر مراجع امنیتی به تفکیک یا در قالب شورای هماهنگی اطلاعات، خلاف نظام اداری صحیح و بالتبع مغایر بند 10 اصل سوم قانون اساسی می باشد.[1]

بخش پایانی ماده واحده لایحه فعلی نیز نیروی انتظامی را مکلف ساخته نسبت به صدور پروانه اقامت برای پدر غیر ایرانی اقدام کند. این امر چند پیامد منفی برای کشور به همراه خواهد داشت؛ اول آنکه اطلاق صدور پروانه اقامت برای پدر غیر ایرانی حتی در مواردی که تبعه بیگانه مرتکب ورود غیر قانونی شده و به صورت غیر قانونی با زن ایرانی ازدواج می نماید و از او صاحب فرزند می گردد، تمامی قوانین مرتبط با اتباع بیگانه از جمله قانون راجع به ورود و اقامت اتباع خارجه در ایران مصوب 19/02/1310 را با عدم ضمانت اجراء روبروء می سازد. شورای نگهبان نیز در نظریه خود در این خصوص اظهار داشت؛ اطلاق اعطای پروانه اقامت به پدر نسبت به مواردی که خوف بروز مشکلات و مسائل امنیتی وجود داشته باشد، خلاف موازین شرع و مغایر بند 5 اصل 3 قانون اساسی شناخته شد.

دوم آنکه این امر تشویق اتباع بیگانه به حضور و ازدواج با زنان و دختران ایرانی را به همراه خواهد داشت که نظم عمومی و مصالح کشور را با چالش هایی اساسی روبرو می سازد. در این فرض همچنین انگیزه اتباع بیگانه به اخذ ویزا برای ورود به کشور و مجوزهای قانونی برای اقامت را کاهش خواهد داد. این امر به همراه دیگر موارد مجموعا شرایطی را شکل خواهد داد که مهاجرت اتباع بیگانه به کشور به خصوص کشورهای همسایه و همچنین ازدواج ایشان با زنان ایرانی را افزایش خواهد داد. موضوعی که هم مغایر سیاست های کلی جمعیت مبنی بر «مدیریت مهاجرت به داخل کشور و خارج هماهنگ با سیاست های کلی جمعیت با تدوین و اجرائ سازوکارهای مناسب» ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری می باشد و هم توازن و ترکیب جمعیتی را به شدت در معرض خطر قرار می دهد.

از دیگر مواردی که لازم بود طراحان این لایحه به آن توجه ویژه مبذول می داشتند آن بود که نواحی مرزی کشور به ویژه استان های شرقی با پدیده ای با عنوان غصب و جعل شناسنامه و اسناد هویتی روبرو می باشند. برخی از این فرزندان اساسا هیچ کدام از والدین ایشان ایرانی نبوده و در واقع تبعه بیگانه محسوب می گردند اما پدر یا مادر وی شناسنامه زن یا مرد ایرانی را غصب کرده و از آن طریق درخواست اخذ تابعیت ایرانی را دارند. در همین خصوص حتی به کرات مشاهده شده که تبعه بیگانه با زن ایرانی به عنوان زن دوم ازدواج می نماید لیکن فرزندان حاصل از زن اول خود که تبعه بیگانه می باشد را فرزندان زن ایرانی نزد مراجع ذی ربط جلوه می دهد و از آن طریق در پی کسب تابعیت ایرانی برای فرزندان خود و بهره مندی از خدمات اجتماعی و شهروندی مخصوص اتباع ایرانی می باشد. یافته ها نشان از دارد همین عده یعنی غاصبان شناسنامه تاکنون میلیاردها تومان یارانه دریافت کرده اند.

بررسی فرامتنی

• آقای جهانگیری معاون اول رئیس جمهور در آئین اختتامیه دومین جشنواره ملی زن و علم در تالار علامه امینی دانشگاه تهران اظهار داشت؛ دولت شنیده بود که شادوران میرزاخانی اصرار داشت فرزندش تابعیت ایرانی داشته باشد بنابراین دولت، قانون قدیمی تابعیت که فرزند از پدر تابعیت می گرفت را تغییر داد و لایحه ای به مجلس فرستاد تا فرزند بتواند از مادر هم تابعیت بگیرد. بدین منظور برخی از عبارت «یک لایحه برای یک نفر» در توصیف این لایحه بهره می برند و اساسا طراحی لایحه را به قصد طراحان برای اعطای تابعیت به فرزندان مادران ایرانی متولد در اروپای غربی و آمریکای شمالی نسبت می دهند. و طرح موضوع ضرورت اعطای تابعیت به فرزندان بی هویت ساکن در نواحی شرقی و مرزی کشور را صرفا دلیلی پوششی از سوی طراحان مطرح می نمایند.
• این سطح از ساده انگاری در تدوین قوانین بدون نظرداشت ملاحظات گوناگون امنیتی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی عمیقا و به جد انگاره تلاش طراحان لایحه برای حل مشکل فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی و مردان خارجی را با تردیدهای اساسی روبرو می سازد و این امر را در ذهن تقویت می نماید که ایشان در پی دستیابی به اهدافی فراتر از حل مشکل تابعیت و هویت این فرزندان می باشند. از جمله این اهداف می توان به برهم زدن توازن و ترکیب جمعیتی و کسب آراء بیشتر در انتخابات مجلس و دیگر انتخابات اشاره کرد. البته نمی توان احتمال برخی نسبت ها و اصالت های فامیلی طراحان لایحه با اتباع بیگانه را دور از نظر داشت. موضوعی که می بایست ذیل پروژه نفوذ از سوی سازمان های اطلاعاتی و جریان های معاند مورد توجه دستگاه های امنیتی قرار گیرد.
• موضوع اعطای تابعیت از مادر به فرزندان اساسا ریشه در ساخت و بافت فرهنگی غرب دارد. دلیل طراحی این مقرره در قوانین غربی ناشی از این پدیده بوده که بسیاری از فرزندان متولد در غرب حاصل ازدواج های نامشروع می باشند و در واقع حرام زاده محسوب می گردند. قانونگذار اروپایی قاعده انتقال تابعیت از مادر را بدان جهت وضع کرده که مشکل بی تابعیتی این عده از فرزندان را حل نماید. البته این مقرره به قوانین اروپایی منحصر نگشته و در قوانین برخی از کشورها و همچنین بعضی اسناد بین المللی درج گردیده است. به عنوان نمونه در بخشی از برنامه اقدام جهانی سازمان ملل متحد برای پایان بی تابعیتی 2024-2014 آمده است؛ همه کشورها دارای قوانینی باشند که با زنان و مردان در رابطه با تخصیص ملیت و کسب، تغییر و یا حفظ تابعیت به فرزندان برابر رفتار نمایند. یا بند 2 ماده 9 کنوانسیون رفع تمامی اشکال تبعیض علیه زنان اشعار می دارد؛ دولت ها باید به همان اندازه که حق مردان در انتقال تابعیت را به رسمیت می شناسند، حقوق زنان در موضوع انتقال تابعیت را به رسمیت بشناسند. در بند 1-5 سند 2030 نیز آمده است؛ پایان دادن به همه اشکال تبعیض علیه زنان و دختران در همه جا و تقویت و اتخاذ سیاست های مطمئن و مناسب و همچنین وضع قوانین قابل اجراء برای ترویج تساوی جنسیتی. حالیه با توجه به نقش معاونت امور زنان و خانواده ریاست جمهوری-با عنایت به جولان رویکردهای فیمینیستی در آن مجموعه-می توان گفت تاثیرپذیری از مفهوم تساوی جنسیتی در طراحی این لایحه و پیگیری کارویژه انگاشت مقرره های غربی در قوانین ایران از سوی افرادی خاص به وضوح قابل مشاهده است.

[1] - نظر مجمع مشورتی شورای نگهبان قابل مشاهده در سایت جامع نظرات شورای نگهبان در خصوص لایحه اعطای تابعیت به فرزندان زنان ایرانی و مردان غیر ایرانی.

* دانشجوی دوره دکتری حقوق بین الملل دانشگاه مفید قم