چالشهای نظام اداری ایران
چکیده : هدف این مقاله بهبود بخشیده به عملکرد نظام اداری ایران از طریق تشریح چالش های پیش روی نظام اداری ، علل بروز آن ، و راه های برون رفت ازاین چالش ها میباشد . عدم تناسب بین فرهنگ و نظام اجتماعی با نظام سیاسی و مهمتر از آن عدم تانسب بین نظام سیاسی و نظام اداری مهمترین چالش حال حاضر نظام اداری کشور است . در پایان نیز بر اساس تحلیل های بعمل آده راه حل ساده و نه چندان راحتی رای مقابله با این چالش ها البته در کوتاه مدت ارائه شده است .
مقدمه : بحث چالش های نظام اداری ایران بحث تازه ای نیست،این جریان سابقه بسیارطولانی دارد.. میدانیم که پیشرفت برای هر کشوری جزئی از فرهنگ آن کشور است .ارزش ها وباورهای هر جامعه نیز سازنده ی فرهنگ آن جامعه است.پس پیشرفت برای یک جامعه هم ارزش است و هم پیشرفت . ارزش است چون قابل چشم پوشی نیست . چیزی نداریم جای آن بگذاریم ،قابل فروش نیست . نمی توانیم جز پیشرفت چیز دیگری داشته باشیم. باوراست چون درآن تصمیم گیری نیست،حق انتخاب نیست، نمی توانیم بگوییم پیشرفت نداشته باشیم و چیز دیگری داشته باشیم . نظام اداری هم برابر مقدمه قانون اساسی مسول تحقق اهداف فرهنگی جامعه است، پس نظام اداری باید هم ارزش محور وهم باورمحور باشد.
بیان مساله و تشریح موضوع : امروزه مشکل جوامع عقب مانده عمدتا نداشتن قانون و قانون گذار نیست مشکل اصلی در نداشتن مجری و دستگاه های اجرایی کارآمداست. میتوانیم به صراحت بگوییم که خوشبختی و بدبختی یک جامعه حقیقتا"در دست نظام اداری است .چون اندیشه ها ،نظریات ، افکار، منویات یک ملت در نهایت به دست مجریان لایق به اجرا گذاشته میشود . چه بسا نظرات با ارزشی که زمینه اجرا پیدا نمیکند و بلا اثر باقی میماند . متاسفانه نظام اداری ما نیز از این مشکل مبرا نیست و نمی توانیم بگوییم که از نظام اداری خودمان لطمه نخورده ایم. ولی میشد با تدبیر و تمهید جلوی این لطمات را گرفت .
در این مقاله به سه چالش عمده نظام اداری اشاره میکنم و در پایان ضمن اشاره به یک مشکل ساختاری یک راه حل کوتاه مدت برای حل مشکل پیشنهاد میکنم :
- چالش اول ، وارداتی بودن نظام اداری ماست .
در مقدمه قانون اساسی آمده است " قوه مجریه به دلیل اهمیت ویژه ای که در رابطه با اجرای احکام و مقررات اسلامی به منظور رسیدن به روابط و مناسبات عادلانه حاکم در جامعه دارد و همچنین ضرورتی که این مسئله حیاتی در زمینه سازی و وصول به هدف نهایی حیات خواهد داشت بایستی راه گشای ایجاد جامعه اسلامی باشد.
نتیجتا" محصور شدن در هر نظام دست پاگیر و پیچیده که وصول به این هدف را کند و یا خدشه دار کند از دیدگاه اسلامی نفی خواهدشد . بدین جهت نظام بوروکراسی که زاییده و حاصل حاکمیت طاغوتی است به شدت طرد خواهد شد تا نظام اجرایی با کارایی بیشتر و سرعت افزون تر در اجرای تعهدات اداری به وجود میآید " این مقدمه قانون اساسی است.
سوال این است که آیا به این توصیه قانون اساسی توجه شده است ؟ قانون گذار تشخیص داده است که نظام بوروکراتیک وارداتی ما باید به شدت طرد شود .آیا ما نظام اداری را طرد کردیم ؟ شواهد حاکی است که نه تنها نظام را طرد نکردیم بلکه طی 30 سال در فکر تحول آن هم بوده ایم . می دانیم که کارآیی مصلحت اندیشی نیست .کارایی از جنس صرفه و منفعت است . وقتی صحبت از کارایی می کنیم از مصلحت صحبت نمی کنیم. پس چه طور ما با گماردن مدیران سیاسی که مصلحت اندیش هستند در پست های اداری انتظار اثر بخشی داریم؟ مقامات سیاسی مصلحت اندیش اند ، به مصالح فکر می کنند بنابراین جای آن ها در دستگاه اجرائی نیست ، پس چرا پست هایی را اشغال میکنند که احتیاج به تخصص و کارایی دارد و کاری به مصلحت ندارد ؟ چرا باید انتظار داشته باشیم با این شکل برخورد نظام اداری ما کارایی داشته باشد ؟مگر نظام اداری ما وارداتی نیست ، مگر ریشه های آن در یک فرهنگ فردگرایی دیگر قرار ندارد . نظام اداری ما از آمریکا اقتباس شده است، منتها آمریکایی ها چون از نظام بوروکراتیک وحشت دارند و سالها یعنی یکصد سال تمام جنگیدند اجازه ورود بوروکراسی را به کشورشان ندادند تا اینکه بعد از قریب بیکصد سال چالش و کلنجار رفتن بالاخره این را به صورت نیمه پذیرفتند ، نیمه غنائم جنگی . یعنی اگر پست ها قبلا" به صورت غنیمت جنگی بین حزب برنده توزیع میش آمریکائی به علت نظام غیر متمرکزی که داشتند زهر بوروکراتیک شدن را گرفتند و هر کس مسئول اداره خودش شد . 87 هزار دولت در آمریکا وجود دارد که هرکس در منطقه خودش تصمیم گیری می کند پس اصلا" نفوذ بوروکراسی در قلمرو سیاسی مثلا" نفوذ تصمیمات رئیس جمهور معنی ندارد . رئیس جمهور حدود اختیاراتش در حد کاخ سفید است ودر حوزه خودش با مسئولیت و اختیارات خاص خودش اعمال مدیریت میکند . رئیس جمهور حق ندارد در کل کشور حتی یک نفر را جابه جا کند . هیچ کدام این ها جز اختیاراتش نیست یعنی حق این کار را هم ندارد. این یک نکته ای است که ما باید به آن جواب بدهیم چرا بایستی از این نظام استفاده کنیم . ما یک دولت داریم که به صورت متمرکز اداره می شود تصمیمات دولت در سراسر کشور به اجرا در می آید . چرا این مسئله اتفاق افتاده است؟این اتفاق در قانون مشروطیت و زمانی که ما از نظام سیاسی فرانسه تقلید کردیم اتفاق افتاده است . فرانسه یک کشور خاص در اروپا است ، مردمش اهل تقسیم و بده بستان و... نیستند . یا همه یا هیچ . به همین دلیل برخلاف آلمان فدرال ، فرانسه نظام سیاسی متمرکز دارد. یک رئیس جمهور و یک مجلس دارد. زهر این تمرکز را باحکومت محلی ، گرفته است ولی حکومتش متمرکز است . ایران در انقلاب مشروطیت بصورت فدرال اداره میشد ، ولی قانون اساسی را از کشور متمرکز فرانسه تقلید کردیم . قطعا " این از آسیب های مدرنیسم اواخر قرن نوزدهم و آغاز قرن بیستم بود.
سوال دوم این است که چرا نظام اداری کشوری راکه بصورت متمرکز اداره میشود از یک کشوری که نظام غنائم جنگی در آن حاکم است و پست ها بعد از هر انتخاباتی بین طرفداران حزب تقسیم می شود الگو برداری کردیم؟ این یک چالش است ، یک مشکل است ، بعبارت دیگر یک پارادکس است . ما هر چهار سال یکبار بایستی زمین را شخم بزنیم ، دانه بکاریم ، به اصطلاح داشت هم داشته باشیم، ولی ببرداشت نرسیم .در صورتی که طرح ها و برنامه های توسعه و پیشرفت یک کشور کار یک سال ، دو سال ، سه سال و این ها نیست و نیاز به ذکر نیست که با تغییر مسئولین سیاسی و مسئولین اداره کشور تقریبا" برنامه های گذشته مسکوت می ماند . ما دو تقلید ناکارآمد داشته ایم . یک تقلید از نظام سیاسی دیگران ، یک تقلید از نظام اداری که اصلا" تناسبی هم با نظام سیاسی ندارد.
- چالش دوم ،تصور غلط از رشته مدیریت دولتی:
چالش دوم که ما مبتلا به آن هستیم و می توانیم حلش کنیم و مسئولین باید در این زمینه تصمیم بگیرند . ما تصور می کنیم که رشته مدیریت دولتی همان دوره آموزش مدیران دولتی است. در صورتی که این دو مقوله کاملا" جداست . رشته مدیریت دولتی یک رشته دانشگاهی است . هر چه قدر سطحش بالاتر برود تخصصی تر می شود و به. دکترای فلسفه ختم می شود. بنابراین دانشگاه محل تربیت مدیر نیست .با بیست واحد واحد درس تخصصی و بیست واحد رساله ، شخص نظریه پرداز میشود و آن نظریه نمیتواند برای اداره یک سازمان پیچیده کاربرد داشته باشد . چرا تصور می کنیم که رشته مدیریت دولتی همان آموزشی است که مدیران دولتی نیاز دارند ؟ هر چه قدر سطح سازمان بالاترتر باشد ، مسائل و مولفه های محیطی برای مدیران دولتی اهمیت بیشتری پیدا می کند . یک استان دار در سطح استان با مسائل سیاسی ، اقتصادی ، اجتماعی ، فرهنگی ،زیست محیط ، تکنولوژیک سروکار دارد . اگر آگاهی لازم را نداشته باشد چه یک دکتری مکانیک آن جا بگذارید چه یک دکتری مدیریت دولتی بگذارید هیچ فرقی نمی کند . چون مدیریت دولتی همان تخصص را دارد که یک مکانیک دارد .پزشک هم همان تخصص را دارد . حالا اگر یک پزشک متخصص مثلا" غدد فوق کلیوی می تواند استان را ادره کند یک رشته مدیریت دولتی هم می تواند اداره کننده خوبی باشد.
برابر اصل 126 قانون اساسی رئیس جمهور دو مسئولیت بودجه و امور اداری و استخدامی کشور را بر عهده دارد . این ها از مسئولیت ها خاص رئیس جمهور است و قابل تفویض بدیگری نیست ، مگر اداره آن . معنی آن این است که این مسئولیت بوزراء محول نشده است . بنابراین تربیت مدیر جای خاص ،مکان خاص ، روش خاص و سر فصل های خاص خودش را دارد. سوال این است که چرا مرکز آموزش مدیران دولتی را تعطیل کردیم؟ مدیران ما باید کجا این نیازهایشان را برطرف کنند؟ کجا آموزش ببینند ؟ درست است که مدیران ما باید دکتری باشند ولی کسی نگفته است که دکتری فلسفه باشند .گفتند دکتری مدیریت دولتی . مرکز آموزش مدیران دولتی از زمان تاسیس با اجرای سرفصل های وزارت علوم و صدور مدرک دکترا به بیراهه می رفت . کشورها ئی مثل فرانسه ، ژاپن ، آمریکا دانشگاه کم ندارند ، ولی در کنار همه این ها مراکز آموزش مدیرانشان فعال است ، مرکز ملی امور اداری فرانسه ، دانشکده کندی متصل به هاروارد آمریکا ، دانشگاه سلطنتی توکیو ژاپن و نظایر این ها مراکز تربیت مدیر است .
مگر میتوان مرکز آموزش مدیریت دولتی را تعطیل کرد و بعد مدیران دولتی را در دانشگاه تربیت کرد؟ این چالش دوم است که به دست مسئولان قابل حل است . ایجاد مرکزآموزش مدیریت دولتی با سرفصل های خاص و با برنامه خاص یک ضرورت است و همه مدیران حتی کسانی که مدرک دکتری مدیریت دولتی دارند ملزم بطی دوره مدیریت دولتی هستند. مدیر دولتی که مولفه امنیت را نشناسد طرح های ضد امنیت اجرا میکند . مدیر دولتی که محیط زیست را نشناسد در دریاچه هامون ماهی گیاه خوار پرورش میدهد . مدیر دولتی که در زاهدان کارخانه بافت فرش ماشینی احداث کند و دارهای قالی را پایین آورد و فساد وفحشاءو قاچا ق را در آن جا ترویج کند بر اساس تخصص عمل کرده است . نه محیط شناس و نه جامعه شناس ،و نه فرهنگ شناس بوده است . در حقیقت وقتی ما از مدیر دولتی صحبت می کنیم ازمدیرکارخانه صحبت نمی کنیم . مدیر کارخانه ممکن است کالایی بدون کیفیت تولید کند ولی دامنه لطمات وارد شده خیلی وسیع نخواهد بود ، ولی آثار یک تصمیم غلط مدیر دولتی ممکن است سالها بعد آشکار شود . اگر ممیزی کارآمد باشد مدیر باید تا آثار تصمیمش در محیط هست پاسخگو باشد حتی اگر دروان تصدی اش بپایان رسیده باشد .
- 3. چالش سوم ، عدم توازن بین اختیار ومسئولیت مدیران دولتی:
یک چالش دیگر هم این جا مطرح است مدیریت دولتی با مدیران دیگر فرق می کند . این ها از یک جنس نیستند . یک مدیرغیردولتی مسئولیت تمام کارهای خودراخودش دارد . استخدام ،آموزش ، پاداش ، حقوق ، دستمزد ، سازماندهی ، انتخاب تکنولوژی همه از اختیارات مدیر است . ولی مدیر دولتی مجری و اداره کننده است . مدیر دولتی بعنوان رئیس دستگاه طبق اصل 126 قانون اساسی هیچ اختیاری در امور خود ندارد بلکه صرفا " مسئول 1) اجرای خط مشی ها و ایجاد نظم و 2) اجرای برنامه های توسعه می باشد . حال ما ازمدیردولتی می خواهیم دردستگاه خودش تحول ایجاد کند . چه طور ؟ مگر نه اینکه تحول ، تغییر سیستماتیک و فراگیر در همه ابعادسازمان ایست؟ اگر مدیر بخواهد تحول ایجاد کند باید ساختار ، تکنولوژی ، روش ها و نظائر آنرا تغییر بدهد . ولی مدیر دولتی برابرقانون فاقد چنین اختیاراتی است . چه کسی باید این نقض را که حل کند؟
نتیجه گیری و پیشنهاد : همه چالشهای موجود در نظام اداری کشورمان بسادگی قابل حل نیست . بعضی از آنها پی آمد تصمیمات بیش از یک قرن گذشته است و برخی دیگر حاصل تصمیمات چندین دهه پیش میباشد . بنابراین نمیتوان با آنها براحتی برخورد کرد و نظام اداری را از این معضلات رهائی بخشی ، لیکن میتوان در کوتاه مدت برای برون رفت از بحران و رفع همه این مشکلات راه حل ساده ولی نه چندان راحتی را ارائه داد : تشکیل کمیسیون انتصاب مدیران . تهیه آئین نامه انتصابات مدیران . اجرای دقیق مواد 53و 54 قانون مدیریت خدمات کشوری . ممنوعیت تغییرمدیران قبل از چهار سال ، مگر با رای دیوان عدالت اداری و ممنوعیت تصدی یک شغل بیش از هشت سال مگر با تائید کمیسیون ویژه انتصاب مدیران .
* عضو هیات علمی واحد علوم وتحقیقات
